第十三届全国政协常委、人口资源环境委员会主任，国务院发展研究中心原主任李伟：多措并举，促进养老产业充分健康发展

李伟

康养，顾名思义应是健康养生之义。可以说，健康养生关乎老中少幼每一个人，涉及衣食住行方方面面，贯穿人的全生命周期。习近平总书记指出，人民健康是社会主义现代化的重要标志。

就健康养生的现实需求来说，老年人口无疑是重中之重、难上之难。老年人口，由于身体机能衰退、生活自理能力下降乃至归零，其健康维护不同程度地需要外部帮助，围绕老年人照护、预防、治疗、康复、护理等需求所形成的养老产业链条长，业态多元，带动力强，发展潜力大，在一些老龄化先行国家已成为重要产业。

我国正经历快速而大规模的老龄化，60岁及以上老年人2025年已有3.23亿，略少于美国总人口的3.45亿，其中失能半失能老年人超过4900万，“银发浪潮”既给经济社会发展带来巨大挑战，也蕴含着养老产业发展的宝贵机遇。

我国传统的养老方式是家庭养老，社会化养老供给是从福利性事业起步的，主要是面向农村“五保”老人和城市“三无人员”的供养制度。

改革开放后，随着人们社会活动方式和家庭日趋小型化，尤其是我国人口预期寿命延长，去年已达79.25岁，应社会发展而生的养老产业从无到有，已经达到较大规模。据《2025银发经济白皮书》预测，广义银发经济市场规模2025年达到约16.1万亿元。但与我国人口老龄化面临的严峻态势及实际需求相比，养老产业发展不充分、不规范、不相适应的矛盾还较为突出。

专业部门预测，到2030年、2035年我国银发经济规模将分别达到20万亿元、30万亿元。要实现这一发展规模，基本适应我国老龄化增长的态势，有一些关键、瓶颈问题亟须破解。我重点讲五个方面。

一是政策激励问题。养老行业投入大、回报周期长、利润低、公益性强，必须通过强有力的政策激励，引导市场主体形成公益和营利有机结合的经营模式，促进整个行业健康可持续发展。目前，各方面围绕养老领域的支持政策按条例数量来说可谓不少，但是重事业、轻产业的思维惯性仍然存在，部门出台的政策含金量不高，地方政府主导作用发挥不够，行业普遍反映获得感不强。

在此背景下，社会资本为避险一般选择轻资产运营，致使产业发展规模受限。近几年，即使是实力雄厚的大型国企，也不乏因成本与支付能力错配等原因难以经营而退出的案例。

未来，需督促有关方面将规划、准入、土地、税费、融资、人才等支持政策真正落地。比如，充分挖掘政府、企事业单位闲置的疗养院、各种培训中心、园区等场所，通过无偿提供场所和设施实施公建民营方式，以及财政补贴、减税降费等措施降低投资成本和运营成本，提高运营的可持续性。

比如，国投沪康彩虹湾项目通过与地方政府合作的“公建民营”方式，实现了可持续运营，最近又在江苏苏州布局相关项目。最近自然资源部等部委围绕“降低用地成本、激活存量资源”出了实招，值得进一步推进落实。

二是人力供给问题。由于养老护理人员待遇低、职业社会认同度低、护理难度高、劳动强度大，养老产业难以吸引高素质人员和年轻人，养老护理人员主要来源于“4050”人员、外来务工人员和退休返聘人员，专业水平普遍不高。据民政部有关同志反映，相当比例的养老相关专业学生毕业后转行从事了别的职业。

未来，应多措并举扩大养老人力供给。比如，加强区域间劳务协作，实现养老护理人力资源的供需匹配；通过时间银行等机制设计，吸引低龄活力老人参与提供养老服务；加大养老相关人才培养培训，通过现金补贴、落户倾斜等措施，吸引毕业生从事养老护理工作；加快建立养老护理人员技术职称序列，完善老年医疗、护理人员的职业资格评价和技能等级认定，提高职业吸引力。

三是费用分担问题。未富先老和先富后老，是我国和日本、韩国、德国、法国等老龄化发达国家的最大区别。发达国家是在较长时期内分阶段出现的，尤其是进入富裕阶段之后才出现老年人收入保障、生活照护、医疗保健等需求。我国在约20年内由老龄化社会进入深度老龄化社会，而法国是126年，英国是46年，德国是40年。

这就导致全社会的养老资金积累少，养老基础设施投资能力弱，多数老年人难以负担社会化养老服务的费用，巨大的潜在需求不能转化为有效需求，正是我国养老产业发展之痛。

我国退休职工平均月养老金是3800元左右，日常生活养老可以说大体够了，但要入住养老院、护理院，大多数人就困难了。一方面，不少人有入住养老院、护理院的需求；一方面养老院、护理院床位闲置，支付能力欠缺则是重要原因。这也是养老机构经营成本与支付能力错配的主要因素。

出路是加大公共筹资、合理分担个人费用，这要从供需两端双向发力。从需求端看，主要是完善经济保障、医疗保障、护理保障、老年人消费补贴等制度，提高老年人的支付能力。同时，通过积累性社保基金投资、划转国有资本充实全国社保基金等措施，扩大社会保障的财富储备。从供给端看，主要是政府加大养老基础设施建设投资，尤其是加大社区养老基础设施投资，可通过加大预算资金投入及超长期特别国债支出倾斜等进行支持。

四是行业监管问题。前些年，通过取消养老机构设立许可、修改消防设计规范、简化审批程序等措施，大大激发了养老产业活力。在“放活”的同时，“管住”也很重要，即对养老产品和服务的事中事后监管必须同步跟上。由于老年人在生理、心理、社会认知等方面都存在极大的脆弱性，其合法权益容易受侵害，近些年虐老欺老、非法集资、消防安全等问题时有发生。受路径依赖的影响，目前政府的监管职能和力量配备主要还是集中在对公办养老事业的管理上，远不能适应全行业监管的需要。

比如，有的基层民政部门只有一两个人从事养老服务监管工作，部门之间的协同监管机制也远未形成，行业自我约束、自我管理作用不明显。未来需强化政府监管、行业自律和社会监督，重点加强对养老行业的资金、安全、权益保护、从业人员行为等监管，加强行业标准化、规范化和信用体系建设，积极培育第三方社会监管力量。

五是科技赋能问题。现代科技既能辅助或替代人工照护，弥补养老人力不足、提高服务效率、改善服务质量，也能为老年人生理机能退化提供功能补偿，是养老产业发展的重要助推器。当前，除了软硬件的适老化改造等常规运用外，许多前沿技术领域已有适用的养老场景，比如对于老年人跌倒的智能监控就可极大缓解照护压力。

虽然护理类机器人还未能达到商业化运行水平，但今年春晚机器人“天团”集体亮相，也使人们对养老机器人的发展充满期待。目前，护理机器人、康复机器人和陪伴机器人产品创新日新月异，养老产业未来的发展应超前布局支持智能交互、智能操作、多机协作等关键技术研发，重点解决实用性、安全性、经济性等问题，提高适老产品的智能水平。同时，在消费端通过补贴、窗口指导等对智能化产品进行倾斜支持。

我们也注意到，在现实生活中，有一些地区养老产业发展好一点，另一些地方发展得不尽如人意。这其中固然有发展阶段、经济发展水平等客观因素，但更多的与政府的发展理念和重视程度密切相关。

去年底召开的中央经济工作会议指出，要把投资于物和投资于人相结合，推动更多资金资源投资于人。养老产业就是投资于人的重要领域，其资源投入最终要落到“人”上，既造福于老年人，也解放年轻人，不仅极大改善全社会人力资本存量和配置效率，也是人民获得感最强的领域之一。无论哪一个地区，有全局、有远见的领导干部都应该像重视经济工作那样重视养老工作，用更多的精力、更大的力度真诚地支持养老产业的发展，这也是树立和践行正确政绩观的要求。

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原文刊载于2026年第8期  4月13日出版的《民生周刊》杂志