陕西安康市恒口示范区新型城镇化的探索与实践

我国城镇化从快速增长期转向稳定发展期、城市工作重心从规模扩张转向治理效能提升的关键阶段，陕西省安康市依托恒口镇建立恒口示范区，以十年破冰之旅，为全国386个特大镇破解困局开辟现实路径。

体制之困：结构性错配催生改革必然

恒口示范区的改革源于对深层次结构性矛盾的清醒洞察。其发展轨迹清晰：2012年设立统筹城乡发展示范区；2015年被确定为“陕西省小城市培育综合改革试验区”；2017年，安康市整合示范区、试验区、恒口镇“三位一体”，赋予正县级规格的示范区管委会县级权限，实行市委、市政府直管。然而，这一旨在突破“镇级天花板”的顶层设计，在实践中却遭遇了“区级责任、镇级权限”的尖锐错位。这种权责倒挂现象，正是中央城市工作会议所指出的“城市治理投入不足”的典型缩影。

这种错位集中体现为多重困境。依据《中华人民共和国行政诉讼法》，派出机构不具备独立行政主体资格，无法制定规范性文件，执法时常面临“法无授权”的窘境，在行政诉讼中被动挨打，不仅行政效能低下，更增加了市级行政风险。行政区划上仍属汉滨区的现实，使其在事权落地、项目直报、资金直达、政策享受等方面遭遇瓶颈，承担着县级责任却难以获得相应的资源份额，例如部分上级资金仍需经汉滨区转拨。民生保障短板突出，未纳入中心城区规划导致基础设施历史欠账多，道路、管网、停车场、污水垃圾处理等公共服务不足，教育、医疗、文化、社保等服务水平与城市发展需求差距显著，群众办事难问题依然存在。

与此同时，其内设机构、人员编制、科级职数仅为一般县区的30%，“三公”经费也压缩至同等水平，却要管理383平方公里土地和22.6万人口，承担着繁重的县级管理服务职能，“人少事多”的矛盾异常突出，服务质量和效率难以保障。这些交织的困境，共同构成了恒口示范区必须破除的制度藩篱。

破冰之举：制度创新的三重突围

面对中央城市工作会议提出的“创新治理理念模式”要求，恒口以三方面改革破局：推进行政管理体制改革。

首先推动区划调整，将原大同镇并入恒口镇，为发展拓展了空间基础。核心举措是实行市直管、计划单列体制，通过法定授权、依法委托、市直部门派驻“三管齐下”，构建起“权责利统一”的相对独立运行机制，赋予其县级经济社会管理权限。

针对“发展任务重、人员编制少”的核心矛盾，创新性地建立了“编制循环池”管理模式。这一模式打通了147名行政编制与222名事业编制的使用界限，实行“总量控制、全员聘用”。对在编人员采取档案封存、薪酬分离的“双轨运行”，有效打破了身份枷锁；对自主招聘人员则坚持“唯才是用”原则。这一系列举措彻底实现了从“身份管理”向“岗位管理”的根本转变，极大地激活了干部队伍的“一池春水”。

推进人事制度改革。安康市委、市政府赋予恒口示范区独立的人事编制调配权，由恒口镇级小城市综合改革试验区统一管理，允许恒口示范区独立开展人力资源开发与利用，大胆探索全市调配、独立选拔、自主聘任、能上能下、优胜劣汰的选人用人机制。

同时，建立了与示范区发展相匹配的绩效薪酬制度和差异化的考核评价、奖励惩戒机制。这套体系实现了用人科学化、履职契约化、考评标准化、分配绩效化，以绩效考核倒逼党员干部主动适应“小政府、大服务”的工作需求，形成了“能者上、庸者下”的干事生态。

推进扁平化和大部制改革。在部门设置中，以“精简、统一、效能”为目标，创新实施“大部制”“扁平化”管理模式，按照“总量控制、精简效能、改革创新、严格管控”原则，综合设置14个内设行政机构和5个直属事业单位，大幅精简机构。

更具创新性的是，打破传统街镇界限，将96个村（社区）科学划分为9个片区，建立起“直管村社、分片服务”的扁平化治理体制。通过压实“区领导联片、部门包村、干部驻村”责任链条，有效打通了服务群众的“最后一公里”。这些改革成效显著：管理层级压缩了50%，以仅相当于县区30%的科级职数和“三公”经费，扛起了相当于县区2.6倍扩张的城市管理重任。

蝶变之效：改革动能释放的恒口答卷

深刻的制度创新，为恒口示范区注入了强劲动力，其发展格局与民生福祉发生了显著蝶变。

积极拥抱开放，打造内陆开放高地。在“秦巴腹港·恒通天下”战略引领下，保税物流中心（B型）投入运营，“安康—武汉双城同港”铁水联运专列开通，成功打通南向公铁水海通道，助力“国内国际双循环枢纽”建设。外贸进出口总额实现跨越式增长，从2019年的0.6亿元跃升至2024年的4.23亿元，增长7倍有余，并相继获批国家外贸转型出口升级基地、国家加工贸易梯度转移重点承接地、第二批陕西自贸试验区协同创新区等国、省级荣誉称号。

产业体系加速升级，毛绒玩具产业完成了从代工贴牌向自主品牌的华丽转身，143家新社区工厂带动就业4000余人，年产值突破15亿元，出口近3亿元，更凭借实力斩获央视春晚吉祥物“龙辰辰”的生产权。精密制造、现代物流等产业借势“无水港”强势崛起，园区内35家企业年产值达28亿元。

产城融合深度推进，城市面貌焕然一新。立足“覆盖城乡、以城带乡、民生城建”理念，恒口示范区构建起“一心双脉、两翼三带”的发展格局。城市建成区面积从6平方公里大幅拓展至15.6平方公里，常住人口突破10万，城镇化率达到54%。老城区实施“退公还民”疏解增绿，新城区着力打造便捷的“15分钟产城融合生活圈”。落实“人口产业交通一体规划”理念，月滨公园、恒心广场等市政设施点亮公共空间，“六横九纵”骨干路网畅通城市血脉，公交、出租车填补了公共交通空白。关系长远的恒河水库项目加快建设，建成后将惠及下游38万群众供水和10万亩农田灌溉。

乡村振兴焕发蓬勃活力，民生温度持续提升。恒口示范区创新推出“供销社+合作社+监测户”防返贫机制和“社区团购+龙头公司+富硒食品”订单农业发展模式，带动监测户实现亩均产值1500元，户均增收3000-4000元，实现农业提质增效和农户稳定增收。

践行“文脉赓续与绿色转型”理念，硒谷飞扬不夜城、南山云见精品民宿、稻梦时光研学基地、恒晨田园综合体等特色鲜明的农文旅项目蓬勃发展，“一心五区”融合发展格局初见成效，如硒谷飞扬项目年接待游客59万人次、实现收入1.85亿元。深入学习浙江“千万工程”经验，月河村获批省级首批“千万工程”示范村，村容村貌实现蝶变。城乡居民收入实现大幅跃升，城镇居民人均可支配收入从7280元增长至35691元，农村居民从5420元增至15285元。

教育医疗短板加快补齐，恒口高中新校区启动建设并纳入安康中学教育集团，梅子铺幼儿园、格林小镇幼儿园、中心医院大同分院、中医医院等项目稳步推进。人居环境持续改善，背街小巷整治、停车场改建、明清老街修复等工程有序实施。

破局之道：改革逻辑与制度启示

恒口示范区十年的艰辛探索，凝结成破解中国小城镇共性难题的三条核心真谛，为全国改革提供了宝贵的镜鉴。

权限重构优于机构扩容。当一些地区陷入“改革即增编”的误区时，恒口示范区以“三不原则”（不增机构、不扩编制、不升规格）破题，通过“编制循环池”、虚拟专班，如“项目前期攻坚组”“1个专班+5个部门”高效联动等机制创新替代物理扩张，证明了高效治理的核心在于权责的科学适配与流程的深度再造，而非机构的简单堆叠，这为热衷“挂牌子”却无实权的地区提供了清醒剂。

法治赋能决定改革深度。对比浙江龙港通过省级立法一揽子明确赋权1575项的成功经验，恒口示范区仍在“一事一议”争取委托执法的困境凸显：没有法治保驾护航的赋权终究是“空中楼阁”。当前亟须推动《陕西省小城市综合改革促进条例》省级立法进程，核心在于明确特大镇的法律地位、规范事权下放的法定程序、建立可持续的财政保障机制，确保各项改革举措真正“于法有据”，行稳致远。

开放倒逼突破发展阈值。恒口示范区的崛起密码在于主动破除封闭意识。向东学习龙港“整体政府”理念，向西对接“安西欧”班列融入更大开放格局，以开放思维引进沿海“标准地”改革经验，使其在外贸寒冬中实现了逆势增长。这有力证明，内陆小城镇只有破除“等靠要”的思维定势，主动拥抱开放、融入双循环，才能有效激活改革的内生动力，突破发展瓶颈。

未来之路：从样本到范式

站在新的历史起点，恒口示范区正经历着从“镇级试验区”向“市辖区”的蜕变。其规划的“三步走”战略具有重要示范意义：近期着力争取市级行政执法委托清单，优先解决高频执法事项授权；中期全力推动省级出台《小城市综合改革促进条例》，为改革提供坚实的法治基石；远期目标则是实现撤镇设区，从根本性上解决行政主体资格问题，与汉滨区共同形成驱动安康发展的“双核”引擎，彻底改变“一市一区”的发展困局。

更深层次的变革蕴藏于治理理念的重塑之中。恒口示范区探索的“片区制”治理模式，将96个村（社区）整合为9个功能治理单元，打破了传统街镇界限，实现了资源的精准投放和服务的有效下沉。这种“行政单元+功能片区”的复合治理结构，或将成为未来中国城镇治理效能提升的新范式。正如国家发展改革委城市中心研究员冯奎所言：“中国城镇化下半场的核心命题，是从规模扩张转向治理效能提升。”恒口示范区的价值，不仅在于成功解决了自身的发展桎梏，更在于为全国县以下行政单元的改革与治理现代化，提供了一个极具参考价值的“制度测试场”。

恒口之变，始于对“镇级天花板”的深刻认知，成于破除体制壁垒的非凡魄力与创新实践。其十年探索昭示：小城镇的突围，本质是一场制度供给的革命。当行政能级与发展需求实现精准适配，当僵化的体制壁垒被改革的利刃破开，蕴藏于基层的磅礴发展伟力便能喷涌而出。

面向未来，恒口示范区仍需在破解行政主体资格瓶颈、深化“区镇一体”协同治理、建设智慧韧性城市等方面持续探索攻坚。其每一步突破，都不仅关乎自身，更是在为中国县域治理体系和治理能力现代化贡献新的解题思路。当更多的小城镇能如恒口示范区般被科学赋权、有效赋能、深度赋活，中国新型城镇化的壮阔图景，必将在制度创新的沃土之上，生长出更加均衡、更具韧性、更富活力的城乡融合发展新范式。

（邱明虎 何蓉蓉）