镇改市：除了名称还改什么

广西：将崛起四大城镇群 这是7月31日拍摄的广西南宁市埌东新区一景。按照规划，未来五年，广西新型城镇化将崛起桂中城镇群、桂北城镇群、北部湾城市群、桂东南城镇群四大城镇群。新华社记者 陆波岸摄

近日，国家发改委、财政部、国土部、住建部等11个部委联合下发国家新型城镇化综合试点通知。据了解，镇改市工作是此次试点的一项重要内容。“镇”改“市”，不只是一个名称的更换，更涉及体制机制的改革与创新，是中国新型城镇化破题的重要一环。

从“超级镇”到“新城市”：重在创新管理

据统计，1978年～2013年，我国城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。我国目前人口向大城市和小城市两端聚集的情况已经比较明显。据测算，20万人口以下的小城市与小城镇，集聚了全部城镇人口的51%。其中县级单元聚集了全国新增城镇人口的54.3%。

“当前，‘镇改市’水到渠成。”国家行政学院教授丁文锋指出，“目前，我们国家有很多‘超级镇’，城市功能比较完善、产业聚集度较高，有较为完善的基础设施，‘镇改市’是必然，也适应了国家新型城镇化的要求。”

“镇改市，不只是名称变化，更是内容变化、体制变化。”丁文锋强调，“最根本的是要让镇里居民变成市民。同时，推进管理体制创新，朝智慧城市方向努力，推广电子政务、完善城市功能，让产业有一定辐射圈。”

据介绍，下一步试点将改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成员权益向财产权益转化的可能路径。在充分保护和使用农民宅基地用益物权的基础上，探索宅基地市场交易主体、交易方式和交易范围，建立较为完备的市场化退出机制，优化建设用地空间布局，提高土地要素配置效率。

丁文锋指出，此次通过试点示范，再渐进式推开，体现了科学性。目的是建立多元化、可持续的城镇化投融资机制，创新行政管理，降低行政成本，提高政府效率，这都将为新型城镇化贡献新的思路。

从“管理”到“服务”：重在简政放权

近年来，部分地方进行了“镇改市”的探索。

1995年被国务院十一个部委列为全国小城镇综合改革试点镇的浙江龙港，在1984年建镇初期只有5个小渔村，镇里居民6000人，人均年收入401元。改革第十年，镇的财政收入达到了4.02亿元，居民人均收入6667元，人口达到20万，已经成为名副其实的“小城市”。

浙江27个试点镇在改革中获得“红利”，体制机制创新是关键——

地权方面，给予试点镇倾斜机制保障，县里支持试点镇用地，安排一定数量的用地计划指标，单独切块，直接下达到试点镇；财权方面，试点镇全面建立一级财政体制，财政超收100%返还，土地出让金净收益、城镇建设配套费100%返还；事权方面，在提高领导职级高配、增强统筹协调能力的同时，下放行政审批、执法等多项权力。

简政放权之后，浙江27个试点镇展现出前所未有的活力，当地财政收入、城镇化率、非农从业人员比率大幅上升。

国家发改委发展规划司有关负责人指出，设市试点就是要建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式，实现城市设置与简化行政机构的真正联动。在把符合条件的县和建制镇设为市的过程中，探索大部门制、开发区管理模式等的横向整合，控制行政机构和人员编制，优化行政层级和区划的纵向设置，提高行政效能。赋予吸纳人口多、经济实力强的镇同人口和经济规模相适应的管理权。

从“层级化”到“扁平化”：重在因地制宜

改革，牵一发而动全身。“镇”改“市”，一字之改，全篇皆动。“我认为，改革要遵循三个结合。”丁文锋建议，一是与“城镇体系规划”相结合。各地都有自己的城镇规划，并非所有的县都要改市，哪些镇能改市，这就需要结合规划内容，全面审视。二是与地方行政体制改革推进相结合。三是要与各地实际相结合。改革要渐进有序推进，一定要尊重群众意愿，不能拔苗助长。

统计显示，近年来县域经济发展迅速，已成为中国经济版图不可忽视的重要一极。中小城市县域经济及其直接影响和辐射的区域，截至2012年经济总量达26.51万亿元，占中国经济总量的56.22%。

“镇改市，需要城镇化规划的动态优化。”财政部财政科学研究所所长贾康说，“要与财政扁平化改革的推进同步协调。”

“不只是设施完善，更是体制创新。”中国城市经济学会中小城市经济发展委员会秘书长杨中川指出，无论“撤县设区”，“县改市”还是“省直管县”，其根本目的都是为了更好地发挥当地的比较优势，城市最核心的竞争力体现在城市的软实力上，理念、机制和政府服务意识才是丈量城市走向现代化的重要标尺。

“从长远看，相当一部分在大城市生活的人在退休后会选择回到老家，回到现在的镇里，通过‘镇改市’，创造一个更好的安居环境和社会保障体系，既有完善的基础设施，又能望得见山、看得见水、记得住乡愁，这是未来小城市的发展方向，也是缓解大城市压力之需，前景很好。”丁文锋说。（记者 冯蕾 李慧）