中心城区如何统筹养老服务资源

在城区，老人想获得服务，没有安全感又不想付费，平台不通联，信息成孤岛……面对种种问题，该如何改进服务加以解决，黄石松在北京市西城区双月协商座谈会上，提出了如上的问题，并给出了解决建议。

8月29日下午，北京市西城区区政协、区委统战部联合召开“加强社区卫生、养老服务，促进‘健康西城’品质提升”双月协商座谈会。区政协主席章冬梅出席并讲话。区委常委、区委统战部部长王旭主持。区政府副区长郁治，区政协副主席程军、姜兆春、李建国、荣洋，秘书长王申恒出席会议。

民建北京市委副主委、市人大常委黄石松受民建西城区委的委托，在会上将“民建北京市委经济委员会居家养老课题组联合民建西城区委组织调研”的调研结果向与会代表作了详细的介绍。

▲会上西城区政协主席章冬梅发表讲话

▲会上西城区副区长郁治汇报养老工作

​▲黄石松发言

一、调研的基本情况

自2015年11月以来，在北京市西城区民政局的支持和帮助下，民建北京市委经济委员会居家养老课题组联合民建西城区委，分别受陶然亭街道办事处和什刹海街道办事处的委托，在北京老龄居养老产业促进中心和首都经济贸易大学大数据研究院的指导下，对街道老龄工作情况、辖区养老服务设施和养老服务供应商的情况、老人的需求进行了系统的调研。

在为时6个月的陶然亭街道调研中，调查组共设计了三个版本的问卷，涉及：社区工作人员版7大类93道题，居家老人版5大类124道题，亲属版6大类105道题。分别采用了集中式问卷调查、入户调查、结构式访谈、座谈会调研等方式，先后深入到8个社区10 个居委会，面向社区工作人员、居家老人及其亲属、养老服务机构进行了系统调查。其中，辖区内实地考察过的居家养老服务企业及服务机构，包括社区卫生服务中心、社区养老院、老年餐桌服务商、社区楼宇俱乐部等。

在什刹海街道，我们在原三个版本的基础上，增加了社区主任版问卷，先后对什刹海街道25个社区居委会的书记/主任进行了结构式访谈与问卷调研。此次调研共回收问卷974份；其中，社区老人问卷677份，有效问卷612份；街访和入户走访老人151人次；亲属问卷回收191份，有效问卷155份；社区主任及工作人员有效问卷106 份；老人座谈会265人次，访谈记录21份；为老服务商访谈35家。

在此基础上，调查组还对国内有一定品牌影响力的连锁化居家养老服务机构和智慧养老技术企业进行了访谈，通过学术论坛及报告会，与北京大学人口研究所、中国人民大学智慧养老研究所等机构进行了交流和探讨。

二、存在的主要问题

01、养老服务需求大、多样化，但实际消费少。

老年人普遍经济收入来源单一（退休金或养老金），消费观念相对保守，信息渠道单一，不同年龄、身体类型的老人在服务项目的需求差异大，养老服务市场供给与需求匹配的难度大，现阶段大多数的养老服务项目都需要老人自主选择服务单位，老人希望的是整合式、一站式的服务，对零散的服务普遍缺乏安全感，“老人敲不开门、盼服务但不愿意买单”的现象普遍。

02、养老服务资源统筹利用不够，缺少有效的信息化平台。

一方面，为老产品及服务的市场尚属开发期，还没有成熟的商业模式及价值模式，市面上大多数为老服务项目都不够精细、不够专业，老人实际体验感不佳，解决个性化服务供需对接的最好的手段是通过共享的互联网信息化平台。但我们了解到，只有少数老人使用“96156社区服务平台”。老人们反映“96156”跨区域服务价格不统一，不够及时；涵盖家政、护理、配送、修理等各种服务，类型广是优点，但商家杂，服务质量参差不齐；消费体验不佳时有发生。

03、政策与市场对接存在错位，街道老龄工作缺乏整体性、协同性、长远性。

目前看，街道老龄工作主要停留在“上面给什么政策就做什么工作”、“上面提什么要求就做到什么程度”、“市区给多少钱就办多少事”的状态。养老公共服务设施不足是中心城区最突出的矛盾，北京市政府已经发布了十三五养老设施建设规划，要求建立覆盖城乡社区的养老照料中心和养老服务驿站，但由于西城区地处中心城区，老旧小区多，资源匮乏，场地条件限制较多，各街道之间也缺乏资源互换和补偿机制。随着疏解整治促提升工作的开展，一些街道想方设法腾退了一些空间，但由于各方面配套、留白增绿等欠账太多，养老设施不足很难在短期内改变。

04、街道老龄工作受制于政府职能部门的行政切割，协调难度大。

地方性法规和市区政府政策都要在街道和社区层面落地，政策的不配套、部门之间的制肘也体现在街道和社区层面。比如，疏解非首都功能腾出的土地要搞养老照料中心，必需规划、用地、消防、园林绿化等多部门审批，街道常常处于“到处磕头求人”的境地。应该给街道一定的自主权，建立起街道和国土规划、住建、市政、交通、消防等职能部门的协作机制，同时在为老服务项目立项、财政资金的统筹使用上与发改、民政、老龄、财政等部门建立有效的协作机制。

05、在街道层面政策和资金的统筹力度不够，不能集中力量办实事。

事实上，近年来在老旧小区的改造、抗震加固、建筑节能、市政设施修复、停车设施建设等很多方面都有财政资金支持，但由于项目和资金分属不同的部门和渠道，“买酱油的不能打醋”，多头施工、多次动员一定程度上让老百姓感觉惠民工程成了“扰民工程”。目前住建委、民政局等部门管分钱、分项目，街道和社区被动组织、动员的行政运作方式，导致老百姓期盼的增加养老设施、适老化改造等问题反而形成不了合力解决。

06、对养老服务企业和运营主体的监管还没有引起足够的重视。

一方面以街道辖区为单元，市场的分割、甚至局部垄断现象还普遍存在，街道办事处在养老服务主体的准入上具有绝对的话语权，另一方面，如何加强对养老服务行业和市场的监管，建立公正公平、公开透明、统一规范的市场格局？在完整的监管链条中，民政局、老龄委等行政职能部门承担什么样的行业监管责任，街道办事处连接供需双方，既站在市场监管的第一线，又直接接触老人，街道“属地监管”和行政部门行业监管的责权如何划分，建立什么样的协作机制？

三、政策建议

中心城区充分利用信息化手段，实现各级养老服务体系的互联互通、资源共享、数据治理，减少对硬件设施的依赖，是构建科学、高效的养老服务体系的必然选择。建议区政府在按照全市统一要求，加快完善“四级”、“三边”养老服务体系的同时，抓住街道办事处这个承上启下、对接供需双方的关节点，抓住“疏解整治促提升”的契机，选择一些有代表性、工作基础好的街道进行试点，大胆探索，逐步形成符合中心城区特点的居家养老服务体系，为增强首都核心功能，建设国际一流的和谐宜居之都做出表率。

01、明确区级养老指导中心与街道的关系，协调有序。

要处理好发挥区级养老服务指导中心统筹协调作用和街道作为老龄工作实施主体的作用，加快全区养老信息化工作步伐，在区级层面明确政府养老信息化工作的原则，明确总体目标、实施路径和关键性工作安排；做好区与市老龄信息化平台的对接。

02、加快基于街道的居家养老信息化平台的建设，力求重点突破。

加快建设直接对接供需双方的居家养老服务信息化平台对多种类别的服务商进行整合、管理、监督，协助老人选取到“整合式、一站式”服务，让老人放心地接受服务是非常必要的。也解决平台空心化、老人敲不开门等问题的必然选择，是打破市场边界、提高全行业劳动生产率、降低成本的必然选择。

03、试点工作可以上下结合，逐步推进。

既可以采取自下而上，由街道通过区级申报、市级评定和考核，以奖代补等方式进行。也可以采取自上而下，由市老龄委在我区基础比较好、具有典型示范意义的街道开展，明确规定试点的任务目标和完成时限，配套相应的支持政策，并组织考核验收。我们认为，试点的任务内容应当选择投入少、见效快、投入产出比较高、社会影响较大的领域先期推进。

依托民建会员资源成立的民办非营利性智库北京老龄居养老产业促进中心已经在北京市海淀区北下关街道等开展了基于街道的居家养老服务信息化平台的试点工作，按照初期的规划，主要包括:建立街道居家老人健康管理系统、建立高龄空巢老人居家安全管控系统、完善养老服务网点布局、加快社区适老化设施改造、推动志愿者系统的资源整合、建设街道线上为老工作综合管理平台等。