环境公益诉讼与行政监管的衔接问题刍议

□ 武汉市洪山区人民法院副院长  李薇

日益严峻的环境问题

《2013中国环境状况公报》数据显示，我国大气、水体、土壤等质量均不太乐观，具体表现在：

大气方面：74个城市空气质量为优的仅占12.9%，近九成的城市空气质量超标。

水体方面：以省界水体为例，未受污染或轻度污染（Ⅰ～Ⅲ类）水质断面比例为62.3%、中度污染、重污染（Ⅳ～Ⅴ类）比例为18.2%、极重污染（劣Ⅴ类）比例为19.5%。

土壤方面：中国现有土壤侵蚀总面积294.91万平方千米，占国土面积的30.72%。    以上还只是2013年的数据，2014年的情况可能会更不容乐观。

环境行政监管的困境

环境质量状况的持续恶化，凸显了以行政手段这种单一模式监管环境存在的弊端。环境行政监管的困境体现在：

双重领导体系难以突破地方保护的藩篱。地方环境保护机构一般受同级地方政府和上一级环境保护部门的双重领导。环境行政执法易遭受地方政府行政干预。

权力区域配置无法制裁跨区污染。行政权力的配置以行政区划为界限，而环境污染往往会跨区域发生，使得环境保护部门在此类案件中可能无法对环境违法者进行制裁。

违法成本偏低严重影响执法效率。从目前的行政执法案例显示，罚款数额高的仅为20万元，少的为1万元，严重偏低的违法成本导致使环保执法在实践中，出现查处虽然不断，排污依旧不止的恶性循环，使得环境执法效率大打折扣。

环境公益诉讼的有益探索

从《中华人民共和国民事诉讼法》，到《环境保护发》，再到《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的出台，标志着环保领域里公益诉讼在不断的发展。

司法实践中不断积累的案例，为公益诉讼制度的细节设计作出了有益的尝试和探索。

环境公益诉讼与行政监管并行的障碍。两种制度在并行上还存在许多争议，具体体现在：（1）功能定位孰主孰从；（2）程序启动能否交叉；（3）违法制裁是否存在竞合。

功能定位  程序启动

行政监管为主，环境公益诉讼为辅。首先，设立公益诉讼前置程序，特定主体在起诉前必须通知环境主管部门，督促其积极行使职权。

如果环境主管部门在规定的期限内有效地完成了对违法者的制裁以及对环境污染的治理，则可以阻却公益诉讼的提起；如果有关主管部门执法不足以解决问题或者行政不作为，则环境公益诉讼启动，此时有关主管部门应将执法信息向提起公益诉讼的主体完全披露。行政不作为的环境主管部门还将与环境违法者一并被列为公益诉讼的被告。

复合保护路径

不少学者在理论上将环境公益诉讼进行民事和行政上的划分，我们认为这种分类在司法实践中稍显不妥。它可能会导致行政公益诉讼无法启动、环境犯罪被忽视等情形。

因此，应当建立专门的环境资源审判庭，实现环境案件三审合一，形成复合的诉讼路径。

树立三审合一的司法理念，理论上也有不少学者将环境公益诉讼进行了民事和行政上的划分。但我们认为，在司法实践中对于环境公益诉讼制度在做此类划分已经不能满足解决重大环境公益案件的需要，且也会导致行政公益诉讼无法启动（行政诉讼法未引入公益诉讼制度）、环境犯罪被忽视等后果。

因此我们建议设立专门化的环境资源审判庭，实现环境案件三审合一。具体做法为：行政机关不作为时，将与环境违法者共同作为被告被起诉，此外情节严重，构成犯罪的，对环境违法者以污染环境罪等罪名、不作为的行政机关负责人以环境监管失职罪等罪名追究刑事责任。

这种三审合一的司法理念能最大限度节约司法资源并强化司法对环境违法的制裁。

构建三位一体的工作模式，环境公益诉讼虽然是环保领域的一柄利器，但其应当与环保部门、公安机关、检察院形成合力，否则会陷入孤掌难鸣的境地。环保行政执法应当居于主要地位，只有当行政机关不作为或其执法效果不足以弥补损失，才进入司法程序，启动环境公益诉讼。

在公益诉讼审理过程中，如发现情节严重，可能构成犯罪的则应当向公安机关提交线索，公安机关侦查后移交检察院提起公诉；抑或是公安机关、检察院在处理环境犯罪类案件时，将有关线索移交给有权主体，督促其提起公益诉讼。

这样三位一体、无缝对接的工作模式，才能有效实现环境的事前预防、事中监督、事后惩治与救济全方位保护路径。

成立跨行政区划的环境资源审判机构

环境行政执法的一个现实难题就是面临行政权力的区域配置与生态环境整体不可分割之间相矛盾，导致行政机关在跨区域的环境案件中无法有效制裁环境违法者。故我们建议在设置以生态功能区为单位设置专门的审判机构能充分杜绝上述难题，也可有效破除可能遭遇的地方保护。

制裁结果互补

环境公益诉讼与行政监管的最终目的是为了增进环境公共利益，故两种方式如果在违法制裁上存在重叠，则环境行政执法可以适当减轻公益诉讼的被告应当承担的责任。

当然，以上只是一些初步的想法，制度的细节设计还有待我们在实践中慢慢探索。但我们相信，只要我们朝着这个方向努力，实现环保法治、推进环境保护指日可待！

（作者系武汉市洪山区人民法院副院长）