特别报道Ⅰ丨地方控煤 一道难题

35亿吨煤炭消费量，34亿吨煤炭生产量，控煤背景下，每个地区、每座城市都必须给出自己的控煤目标和路径，这已经是大势所趋。

我国“十二五”时期就启动了能源消费总量控制工作，将总量目标分解到省，并作为地方政府政绩考核指标占据一定分值。“‘十三五’时期经济进入新常态，在能源消费增速和增量降低的背景下，对能源消费总量特别是煤炭消费总量的控制依然不会放松。”国家发改委能源研究所副所长张有生表示。

中国煤控项目第三期选择了内蒙古、陕西、山东三省份以及西安、石家庄、武汉三市为地方示范，以各地生态红线不得逾越为基准原则对煤炭生产和消费进行约束，最终将全国“十三五”控煤目标分解到了各个省份。

行动远比目标分解难得多。在内蒙古、陕西、山西等产煤大省份，如何做好煤炭与非煤两篇文章？如何摆脱固有路径依赖？在济南、石家庄等空气质量排名后十的城市如何治理散煤、寻求洁净的替代能源？不同地区有不同难题，控煤成为地方主政者一道不易解的难题。

饭碗问题

从2000年到2010年，依靠煤炭、火电等产业，内蒙古经济经历了高速增长的10年。这10年被外界称为内蒙古的“黄金十年”，奠定了内蒙古现有的产业基础和经济格局，也形成了煤炭、电力、煤化工三大产业的支柱地位。2010年后，随着外部需求放缓以及大气环境治理、煤炭进口等因素的出现，内蒙古经济受到冲击，开始降速。

作为煤炭生产和输出大省份，中国煤控项目给内蒙古的“十三五”煤炭产能控制目标是3.2亿吨（央企另计），消费总量为3.54亿吨。

“煤控是大势所趋，但跳出内蒙古看煤控是正确的，严格的煤控对于我们是一种压力和负担，可能更多是饭碗的问题。”内蒙古大学研究生院副院长赵海东说。他介绍，内蒙古确定了煤控三大原则，一是生态红线原则；二是合理性原则，即针对内蒙古的产业结构，控煤时协调经济发展、产业结构特征和生态红线之间的关系；三是差异性原则，即针对不同地区采用差异性的方法。

陕西是西部煤炭生产和消费大省，煤炭产量位居全国第三，但陕西煤炭70%以上用于外调，当地消费不到30%。经过测算，陕西煤炭产能目标是2.1亿吨（央企另计），消费总量为1.76亿吨。

陕西永秀经济管理研究院院长白永秀谈道，控煤应两手并用，煤炭生产应市场化，产量低、成本高、煤炭资源不好的自然就会被淘汰，煤炭消费则应靠政府。陕西控煤，“应采取清洁化为主、减量和替代化为辅的思路。其次，控煤的过程也是产业结构调整过程，两方面要结合起来。”

雾霾之下

1—10月，74个城市中空气质量排名较差的后10座城市中，山东省会济南和河北省会石家庄共同在列。

统计数据显示，2015年山东省PM2.5排名为全国倒数第五，2016年上半年是倒数第三，山东面临的空气污染治理压力巨大。“从2015年济南的解析情况看，燃煤和高耗煤工业的PM2.5比重达到47%，因此抓燃煤和高耗煤工业是能够持续见效的关键领域。”山东省科学院科技发展战略研究所副所长周勇说。

山东是全国煤炭消费量最高省份，高耗煤行业集中，糟糕的空气质量是山东控煤的最大约束因素。“如何权衡煤炭消费总量和高耗煤产业PM2.5排放量下降与山东经济发展之间的关系，是摆在我们面前的难题。”周勇说。

而在石家庄，由于地处京津冀重地，当地减煤、控煤工作早在2013年就已随着大气污染防治工作而开始，陆续出台了多项控煤政策。

据了解，石家庄PM2.5污染物中70%～77%来自本地，其中煤炭占比最高，达28.5%。通过治理散煤、气化石家庄等措施，2013年到2015年石家庄煤炭量显著下降，能源消耗从4809.03万吨降至3872.5万吨，PM2.5也从每立方米155微克降到89微克。

“随着河北省京津冀生态环境支撑区的建立，全省总体目标是2020年PM2.5平均值达到每立方米64微克，石家庄的目标是2018年退出空气质量排名后十位，任务很艰巨。”石家庄节能监察中心副主任赵辉说。

分类控煤

据了解，目前全国已有20个省份、30多座城市按照国务院《大气污染防治行动计划》要求制定了煤控规划。对应全国35亿吨煤控总目标，中国煤控项目将2020年地方煤控目标确定为41.4亿吨，全面建立了30个省级煤控规划。

依据我国现有产业布局，煤控项目建立了以空气质量约束为主导、以水资源约束为主导、以环境生态改善为主导的区域煤控规划。

我国有两个煤耗高的连片区域，一个区域包括北京、天津、山东、山西、上海等10省市，另一个包括湖北、湖南、重庆、四川和贵州，这也是空气质量区域联防联控的基础。

根据2020年全国PM2.5年度浓度每立方米45微克的目标，煤控项目认为，京津冀地区2020年煤控量应比2012年降低1.63亿吨，长三角地区降低0.88亿吨以上，其他地区应遵循空气质量不得恶化的原则，在煤炭清洁化和末端处理上加大力度。

包括陕西、内蒙古、青海等6省区的西北部地区尽管空气环境容量大，但水资源是这一地区的重要生态约束红线。目前，西北地区煤炭产业正在提速，新开工项目占全国87%，重点建设的14个亿吨级煤炭基地有6个在西北。

煤炭产业的发展无疑会进一步加剧这一地区的水资源短缺状况。煤控项目建议，对西北的煤炭项目应进行严格再审核，该缓建的缓建，该停建的停建，该取消的取消。

相比上述区域，东北、东南、西南地区10个省份环境生态的约束较为宽松，但现状与2020年和2030年环境生态和资源改善目标要求相比仍存在差距。中国煤控项目认为，这些地区仍要加强煤控，以生态环境不得恶化并努力改善为原则，争取率先达到2020年生态环境目标要求。尤其东北地区冬季采暖和工业用煤应注意高效清洁利用，提高清洁能源替代率。

城市是区域、省和市三级煤控规划落实的关键。随着我国城镇化的推进，2020年城市人口将占总人口的61%。基于城市规模和煤炭消费强度指标，中国煤控项目将293个地级市分为13类，2020年13类城市煤炭消费总量应从2015年的31.2亿吨标煤降至29.1亿吨。

值得关注的是，“十二五”期间，环保部针对主要城市空气污染问题提出“三区十群”的治理目标，之后河南中原城市群加入其中。2015年上半年，中原城市群平均PM2.5浓度较2014年恶化，整体空气污染程度跃居全国第二，居京津冀城市群之后。

对此，中国煤控项目认为，全国对城市群的治理范围应做出调整，海西城市群和珠三角城市群可以“毕业”，中原城市群的空气污染应重点监督，辽宁中部、乌鲁木齐、山西中北部城市群则应加强指导。（《民生周刊》记者   赵慧）