时政丨民用航空法修订撇不开消费者

中国民用航空局近日发布了《中华人民共和国民用航空法》修订征求意见稿（下称《修订稿》），对78个法律条文进行了修订或删除，新增24条。这是颁布实施20年后，民航法即将完成第三次修订。

飞机上违规使用手机、谎报险情、占位、“空闹”和打架斗殴等14类行为将被界定为“非法干扰民用航空安全和秩序”，或面临5万元以内罚款；另外，若旅客提出的行李赔偿超出限额，也将无法获得航企的全额赔付。

《民生周刊》记者注意到，《修订稿》新增“民用航空安全保卫”章节，对民航安保职责分工、空中警察、安检机构、航空活动参与人员及非法干扰行为等首次作出了具体规范。

机上行为将被有效规范

现行民航法施行于1996年，20年来民航发展迅速，民航法因时而变确有必要。《民生周刊》记者梳理发现，此次修订主要集中在“民用航空安全保卫”的内容上，相关新增条文多达10条。有民航专家表示，航空安全是民航管理机构的第一事权，在这个方面，修订稿更加明晰了责任主体。

《修订稿》详细列举14类危及民用航空安全和秩序的非法干扰行为，具体包括，强行闯入航空器、机场或者航空设施场所；谎报险情、制造混乱、散布诸如危害飞行中或地面上的航空器、机场或民航设施场所内的旅客、机组、地面人员或者公众安全的虚假信息；违反规定使用手机或者其他禁止使用的电子设备的；在航空器内使用火种、吸烟的；辱骂、殴打机组人员、安检员、机场地面服务工作人员等。如上述情节特别严重，对涉事人员的罚款金额可以增加到5万元以内。

针对飞机上禁止使用电子设备的条款，不少乘客提出质疑，相比于国外航空公司在飞行中允许使用手机以及免费WiFi，国内的航空法似乎太严格。业内专家表示，在飞机上是否可以使用手机在国内、外确实存在较大差异。不过从实际情况来看，这不算违法，问题在于航空公司能否认可乘客的此种行为。

经常要携带贵重行李的旅客们需要注意，未来受损行李的赔偿总额超出限额部分，航企可以拒绝赔偿。根据《修订稿》对“国内航空运输责任制度”的规定，每位旅客在飞机上或上、下飞机时产生的托运行李损害赔偿，要进行分类处置：不超过限额的部分，承运人不得免除或者限制其责任；超过限额的部分，承运人证明损失不是由于承运人或者其受雇人、代理人的过错造成的，或者损失完全是由第三人的过错造成的，不应当承担责任。业内人士表示，把无限责任变成有限责任，这种做法有助于企业和行业的健康发展。

近年来，“空闹”事件屡见不鲜，这给民航安全和效率造成不良影响。据媒体报道，今年6月，一架从北京飞往西安的航班受雷雨影响滞留机场。一名旅客因心生不满，在等待起飞时辱骂空姐并致多名旅客卷入“打斗”，后参与打斗的5人被公安机关带离飞机，该航班在晚点4小时45分钟后降落西安咸阳机场。2014年12月，4名中国游客在亚洲航空由曼谷飞往南京的航班上闹事，还扬言要“炸飞机”，致使航班返航。

据了解，对于“空闹”扰乱航空秩序的行为，尽管中国早已有相关法律规定，但执行时通常是以治安处罚处理，最高行政拘留15天并处1000元以下罚款，很难起到以儆效尤的作用。而本次《修订稿》对民航安全和秩序的非法干扰行为作出具体规定，将有效规范旅客机上行为。

“先行赔付”保障旅客利益

不仅如此，乘机夹带危险品也要严惩了。《修订稿》明令禁止旅客在普通货物中夹带危险品或者将危险品匿报、谎报为普通货物进行托运。对于违反上述规定的人员将由国务院民用航空主管部门没收违法所得，单位可以并处违法所得一倍以下或者20万元以上100万元以下罚款；个人可以并处违法所得一倍以下或者2万元以上20万元以下罚款。民航专家綦琦曾表示，危险物品运输是航空安全最显性的风险敞口，必须要详细加以规定和要求。

值得注意的是，与现行条文相比，修订条文还逐个指出了涉及危险品运输的连带责任人，这类人群不仅包括公共航空运输企业、托运人及其代理人、经营人、货运销售代理人、地面服务代理人，还包括机场管理机构、安全检查机构等负责危险品监管的单位。

除此之外，对于在航空运输中造成的人员伤亡，《修订稿》增加了“先行付款制度”和“诉讼权利”的条款。《修订稿》第131条规定，因民用航空器事故造成旅客死亡或者伤害的，承运人应当向有权索赔的自然人不延迟地先行付款。

另一方面，《修订稿》强调“先行赔付”是为保障旅客利益不受损，但并不构成对事故责任的承认。该先行付款不构成对责任的承认，可以从承运人随后作为损害赔偿金支付的任何数额中扣除。

为了保障飞行安全，民航局在今年5月制定出台了《中国民航安全失信行为管理办法》，对民航安全经营单位和失信管理者在安全生产过程中违反国家和民航法律、法规、规章的行为实施失信惩戒。8月10日，民航局官网还首次公布了《中国民航安全管理失信人员“黑名单”》和《民航安全管理失信单位“黑名单”》，并公布了第一批惩处单位和个人。

此次修订的主要内容，既包括完善民航业发展机制、加强航空安全管理、放松经济性管制，也包括了保护消费者权益、修改运输责任制度等。尽管如此，在民航局的起草说明中，《民生周刊》记者并未查到征求乘客意见的记录。不过有如下强调:“2015年9月，在全行业广泛征求了意见，共收集到62个单位和民航局机关各司局反馈意见634条。”“2016年1月至3月，我局就该稿征求了14个省(区、市)、8个中央部委和最高人民法院等单位的意见，收集反馈意见119条，意见集中于行业发展、机场规划、安全监管、运输服务、运输责任、通用航空等方面。”

法是多数人意志的体现，是利益相关者深入博弈后的平衡。民航法要保护消费者权益，其修订就不能撇开消费者。也有专家指出，虽然目前的公开征求意见，消费者也可以参与，但这项工作本可做得更早，做得更积极。（《民生周刊》记者   于海军）