新农村建设中干部工作困境及其破解

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朱立华

新农村建设中村干部工作现状

在新农村建设的大背景下，村干部作为农村建设的领导者，肩负着带领百姓建设新农村的重任，他们生活在农村工作，工作在农村，勤勤恳恳，任劳任怨，为农村的改革、发展和稳定做出了重要贡献。笔者通过走访村舍了解到村干部和村民对目前农村建设的实际看法，根据新农村建设提出的新要求，即带领百姓增收致富、引领乡风文明建设、兴办村级公益事业、带领村民落实自治等，可从这四个方面来看村干部的工作现状。

带领百姓增收致富。新农村建设时期评价村干部是否称职的一个重要标志，就是看他能否会带领百姓增收致富。在这方面，有积极为村选项目带头示范的村干部，通过示范种植引导推广，为村民开拓一条致富路，增加村民收入；也有空喊脱贫致富口号的村干部，没有能力带领百姓走致富路，平日也很想为提高村民收入做点实事，可就是没有法子、路子来发展村经济，引起群众的不满。

引领乡风文明建设。乡风文明建设是新农村建设的灵魂，也是新农村精神文明建设的具体体现。在这方面，有村干部对乡风文明建设予以足够的重视，在物质文明建设的同时引领精神文明建设，在工作中继承和发扬农村传统美德，同时倡导现代风尚，定期召开思想宣传会议，组织文明风尚宣传活动，依据地方特色通过文化礼堂、道德讲堂，建设健康向上的文化阵地，不断提高农民的思想、道德和文化水平，促进农村社会风气的好转；也有村干部对乡风文明建设认识不足，没能很好地发挥引领作用，对现代风尚接触的不多，在村里几乎没有开展精神文明活动，仍然是依托传统的道德礼仪，没有与现代社会时尚有机结合起来，使得乡风文明建设落后于社会发展潮流。

兴办村级公益事业。经济发展较好的村，村里的公益事业兴办的较好。村里有自己的培训学校，教育资源丰富；家家户户可享用网络资源，电视电话家用设施齐全，村里还有自己的图书馆，村民可免费借阅图书丰富文化生活；村里卫生条件也较好，垃圾集中处理；村舍得到改善，新农村住房整齐划一；村里道路硬化，家家户户都通了水泥路。以前脏乱差状况得到治理，村容村貌得到改变。

经济发展较差的村，村级公益事业建设也不尽如人意。村里没有教育培训学校，儿童还要走很远的路程到镇上上学，村民如要提升技能也是要到市里专门的培训学校参加学习；村里没有网络、图书馆，村民平日不能享受到和城里一样的文化服务；村里卫生条件也较差，垃圾到处乱扔，没有专人清理打扫，致使环境受污染；村里房屋缺乏统一规划，也较凌乱，基本上是村民自己选址建房屋，显得很不协调，还有些房屋是危房也没有得到及时的修建；村里还有些道路没有硬化，一到下雨天路面泥泞，出行十分不便。

带领村民落实自治。村干部在带领村民实行自治的过程中，不是真正的实行民主选举、决策、管理和监督，而是在乡镇政府的干预下被动接受乡镇政府的决策或命令，没有真正发挥村级组织自治功能，落实村级自治。

笔者在走访中了解到，村干部在选举中易受乡镇政府的干预和操纵，违背了村民自主选举的初衷；村干部在决策中，有时是与村民讨论后定下结论，也常在乡镇政府的命令下被动决策，本应由组织村民会议来讨论决定的事情变相为乡镇政府来包办、决定；村干部在管理中，大多时间是在完成乡镇政府下派的任务，被动地完成没有让村民参与进来，也就无法做到民主管理；村干部在监督中，对一些涉及到全村村民利益的村级事务，有时是在执行乡镇政府的政令，村务公开不够彻底，村民对村里的事务不够了解，无法全面监督选举的村干部。

新农村建设中村干部工作困境及成因分析

任职能力有限难以带领百姓增收致富。从村干部带领百姓增收致富的工作现状中可看到，村干部在推进农村经济发展的领导带动能力是不足的。新农村物质文明建设对村干部的任职能力提出了更新更高的要求，即村干部不是通过以前收农业税时的单一被动落实上级下达任务的方式，而是通过积极主动组织、领导和推进来发展村经济，选好项目带头示范，让大家看到收益都参与进来，一步步带领百姓发家致富。现实中村干部的工作能力还没有得到及时的提高，在发展村经济的主动性上还不足，推动村经济发展的能力也不足，目前的任职能力还不能满足百姓的需求。其实基层干部们怎么不想为群众多办些实事，怎么不想改变村民的生活状况呢？只是自身的任职能力确实有限，在面对群众急切求富的心理时也深感无奈。

思想观念落后难以引领乡风文明建设。新农村乡风文明建设要求村干部发挥引领作用，自然要求村干部能对乡风文明建设有足够的认识和理解，才能保障引领作用的有效发挥。然而，笔者走访发现，有些村干部思想观念比较落后，还停留在新农村建设前的思想状态，对农村精神文明建设的重要性认识不够；村干部的学习平台搭建也不够完善，获取信息的渠道少，大多通过上级传达，对新农村乡风文明建设的认识不够。在这种现实状况下，村干部在乡风文明建设中对现代风尚的倡导及对农民思想、道德和文化水平的提高上难以发挥引领作用，影响了新农村建设的进程。

集体经济薄弱难以兴办公益事业。现阶段许多村因村集体经济薄弱而存在集体无积累、办公无经费的现象，在培训学校、图书资源、卫生、房屋规划、道路硬化等方面没有很大改变。这些公益事业因村集体经济薄弱而无经费兴办，这也是困扰村干部工作的一大困境。村干部在新农村建设中扮演着组织者和领头雁的重要角色，当然要多为村民办实事、办好事，把农村然公益事业建得更好，在新农村建设中担负着大量村级集体公益事业建设的职责，但是村级集体经济薄弱，也没有其他的经费来源，使得村干部没有足够资金来兴办村级公益事业。

自主权空间受挤压难以落实村民自治。农村社会管理在村民自治中变成了“乡政村治”的政治格局，“在‘乡政村治’的格局下，国家将行政权收至乡镇，在乡镇建立国家基层政权组织，代表国家行使对乡村社会的行政管理权，在乡镇之下的村建立基层群众性自治组织—村委会，代表村民行使村民自治权对农村基层社会事务进行管理。”①《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”显然，在“乡镇村治”格局下，乡镇政府应在村建设发展的大方向上进行管理，而对属于村自治范围内的事务，应该放权让村干部带领村民自主决策和管理。然而，在现实的村民自治中，乡镇政府仍是沿用传统的行政管理方式，将村民委员会等同于村级行政组织，简单地下派指示和任务。乡镇政府对村委会的不当干预，使得村委会的自主决策权被悬置，原本需要村干部民主决策的事情却被忽略，而代之以乡镇政府发号施令，出现行政化倾向。

乡镇政府的行政干预使得村干部在日常的管理工作中不是根据现实需要来自我管理、自我服务，而是听命于乡镇政府的统一安排，这不仅严重挤压了村干部对村级事务的自主管理权，而且也严重挫伤了村干部在村里工作的积极性，如此下去最终只会越来越偏离村民自治的轨道，难以让村干部带领村民真正地落实村民自治。

新农村建设中村干部走出工作困境的对策

不断优化村干部任职能力培训，提高领头发展经济的本领。一方面，要健全完善村干部任职培训制度。一是要健全培训条例，对具体的培训方式、培训内容、培训时间及培训的要求都要做出解释说明。对培训的多种方式做出规定，对培训的内容依据村干部需要做出适时调整，对村干部培训时间每周、周月、每年做出规定，明确具体培训要求，让培训主办机构和培训主体都能很清楚的明确，让培训工作在实际操作中有制度依据。二是要完善培训条例，依据农村现实发展情况出台细则。地方政府要根据地方实际情况出台培训细则，将培训学习的周期、培训方法、跟踪调查等规定要在细则中体现出来，在实际培训操作中有可指导可操作的方法，让村干部任职能力培训在制度上有较完备的保障。

另一方面，要提高任职培训的针对性和实效性。一是村干部任职能力培训应结合农村实际来开展，培训内容要贴近村干部实际需求，针对村干部在村经济建设中的能力欠缺问题来设置，把村干部急需和实用的理论作为培训的重点，可在培训前先统计村干部遇到的问题和困惑，再根据村里实际情况拟定培训方案，提高培训的针对性。二是培训既要有宽度也要有深度，内容既涵盖村级事务管理的各方面又不乏开展村建设的专业深度，同时针对新老干部，也要区别培训，让他们各有所收获和提高，还可在培训中运用多种形式，如采用专家学者和村干部共同探讨、去其他村实地考察、去外地经济发展好的村参观学习等多种形式，提升培训效果。

多方面更新村干部思想观念，更好地引领乡风文明建设。一要注重村干部培养选拔。村干部要注重培养选拔，及时培养一批年轻化、知识化、有能力的后备队伍，经过锻炼可担任村两委干部。在村里发现人才，立足本村培养后继人选，对于年龄在35岁以下且有觉悟的中青年，要重点培养，让他们参与到本村的建设中来，推选为村组长，得到村民的信任后可选举为村两委干部，提升村干部的思想认识。此外，也可通过面向社会招聘有学识有能力的人才进入村委会担任干部，如选拔的大学生村官进入农村，可带动村干部和村民学习先进知识，提升理论素养，共同建设乡风文明。还可打破地域、身份、行业、职业界限，采取下派、外聘、回请等多种形式，选贤任能，注重从观念新颖、思想觉悟高的人中选拔村干部，补充现有的村干部队伍。

二要改善村干部工作环境。村干部所处的现实条件要引起足够的重视，及时为他们的工作创造一个好的环境，至少是在现有的条件基础上加以改善，帮助他们改变以前落后的思想观念并提升到一个更高的水平，以对新农村建设有整体的把握，在乡风文明建设中能够主动地带领村民建设精神文明。要改善村干部的办公环境，搭建学习平台，给他们牵上网，配上电脑，通过网络时时了解外部精神文明建设的形势和发展趋势，帮助村干部获取外部信息，了解外部发展形势，以弥补地域偏远、信息不通、文化闭塞等农村条件的不足，帮助他们提升思想观念，发挥乡风文明建设的引领作用。

多渠道发展村级集体经济，提供兴办公益事业的物质基础。“不能简单地把新农村建设依附于财政的扶持和工业的反哺，必须把外界的支持和自身的发展结合起来，才能顺利推进新农村发展。”②因此，农村集体经济的发展要多渠道、多方参与共同努力促进科学发展。

一方面，依靠政府扶持多方参与。农村集体经济发展要靠财政，政府要发挥扶持作用。政府要在“多予”上下功夫，进一步加大对农业的投入，建立健全财政支农资金的稳定增长机制，政府除了给予农村财政转移支付的支持外，也要动员社会力量参与农村经济建设中来，为社会资本进入农村创造好的发展环境。在这方面要鼓励社会资本进入农村发展产业，鼓励社会力量进入农村发展社会事业，如鼓励外出务工的青壮年回乡创业，对由社会资本投资的新农村建设项目给予鼓励和补偿。同时在信贷上给予支持，建立中长期融资和和政策性扶持制度，支持社会资本投向农村集体经济建设。

另一方面，结合村情实际发挥优势。一是立足村里现实情况因地制宜科学发展。每个村自然条件都有差异，发展村集体经济需要与当地比较优势结合起来，农村各村在交通区位、经济基础、资源禀赋等各方面情况不一样，因此，发展村级集体经济不能只是套用一个模式，而需要立足于当地实际情况，宜工则工、宜农则农、宜林则林、宜养则养，选准突破口，依据自身实际情况充分发挥当地比较优势，合理有效地利用当地自然资源和经济资源，把资源禀赋转化为产业优势，促进村集体经济的发展。二是发展规模农业，吸引青壮年回乡建设新农村。规模产业的一个较大优势就是能吸引大量劳动力，而农村劳动力外流的现实造成新农村建设人力资源不足，因此要依据农村情况发展规模农业，吸收外出打工的青壮年回乡建设新农村，还可实现闲置土地资源的保值增值，如树木资源较丰富的村，可以种养香菇为主，利用自然资源的优势，发展香菇特色产业，兴建香菇农贸市场，增加村级集体的收入来源，还可以利用集体的荒地资源，进行农业集中连片开发，外出的年轻务工人员也可回到农村挣得收入。

健全村干部权力行使保障体系，维护村干部的自主治理空间。一方面，细化《组织法》对乡镇政府的约束条款。一是要进一步细化《组织法》，使之在实际管理中有操作性。现有《组织法》对乡镇政府的职责规定过于笼统原则化，首先要明确规定乡镇政府在村自治中的职权范围，乡镇政府对村事务指导、支持和帮助的仅是村里无法做好且属于大方向上的事情，属于村级事务并且村干部带领村民能处理好的事项是乡镇政府无权干涉的，并举出实例，例如村发展整体规划需要乡镇政府给予指导、支持和帮助，而村选举事务则乡镇政府无正当理由无权干涉，为乡镇政府的干预提供明确的法律依据，以增强法律的可操作性。二是要在《组织法》中明确乡镇政府在村民自治中的法律责任，在法律中补充有关不当干预的违法后果的条款，对乡镇政府的违法成本明文规定，在法律上做好行为规制的“笼子”，使得以前违法违规的行为在法治社会无处可藏，使乡镇政府在村民自治中的行为规范化、法制化，同时也可保障村干部的权力。

另一方面，规范乡镇政府对村委会的行政干预。一是要调整乡镇政府的职能，使村和镇能积极互动。在村民自治制度下，政府对村的管理是必要的，但是乡镇政府需要调整自身职能，就是改变以前单一的自上而下的行政管理方式，变为听取村民心声，管理那些应该由乡镇政府管且只有政府才能管好的事情，服务于农民和农村生产生活，运用思想教育、经济管理和开展服务的方式指导、帮助村委会工作，在这一过程中，村干部和乡镇政府领导能够依据民生需求做出积极的互动。二是纠正乡镇政府越位的行政干预行为，给予村干部自主发挥的空间。在属于村干部自主管理、决策的事务放手让村干部去做，变行政命令为指导服务，让村干部在村事务的管理中能发挥自主性，不断提高村干部和村民自我管理、自我教育和自我服务能力，为村民自治创造一个好的外部环境，维护好村干部的自主治理空间。

（作者单位：中共通辽科尔沁区委党校）

【注释】

①董红：“当代中国村民自治问题研究”，西北农林科技大学硕士学位论文，2012年。

②李剑文：“农村村级集体经济存在的问题及发展途径探讨”，《经济问题探索》，2011年第6期，第65页。