江苏徐州：招商引资企业陷“整合”绝境

一个招商引资企业突遭变故，导致债台高筑、“资不抵债” ；一位曾经身价过亿的企业法人竟然沦落到靠卖血来维持生存。

这不是天方夜谭，这个故事真实地发生在江苏徐州。

黄圣方，徐州市苏洋环保热电有限公司（下称“苏洋公司”）的总经理，五十刚出头的年龄，但是，看起来却比他实际年龄明显苍老许多。

“我真不知道我还能不能活着走出徐州！”12月7日，这是他见到记者后说的第一句话。

据他说，因为苏洋公司突然被整合，导致资金链断裂，难以偿还债务。单是需要偿还亲戚的本金就达1个多亿，为此，今年已有两位亲属因为难以承受债务压力而选择了喝农药自杀身亡。黄圣方自己也有5次的卖血记录。“我实在无颜面对家乡的父老啊！”说这话时，记者分明看到他的眼里浸满泪水。

通过交谈和查阅黄圣方提供的有关文件资料，记者逐渐理清了苏洋公司被整合前后的发展脉络，同时也带着诸多疑问采访了徐州市的相关部门负责人。

招商：苏洋公司承担了社会责任

“2005年，我们是被当地人敲锣打鼓地把我们请到徐州的！”黄圣方如是说。

2005年4月，由徐州市李文顺副市长带队，徐州市经信委以及该市鼓楼区政府招商班子到上海招商，已达到吸引外部资金对处于严重亏损中的原徐州热电有限公司进行改制的目的。

黄圣方作为温州企业家，时任上海中旗集团的大股东，他联合了几位民营企业家，投入到这个项目当中。

经改制后的徐州热电公司成为民营股份制企业，即苏洋环保热电有限公司（下称“苏洋公司”）。

根据徐州市政府颁布的[2005]第47号《关于徐州热电有限公司迁建重组有关问题的会议纪要》的文件精神，苏洋公司通过了国有企业改制的一系列规范的手续与评估审计、职工代表大会等程序，并于2005年12月27日与徐州市政府签订了改制框架协议，顺利接收了原徐州热电有限公司并于2006年3月顺利办理了一切手续。

苏洋公司的主要股东为：中旗集团（上海）有限公司、英奇电力有限公司。

按照改制框架协议规定，徐州苏洋环保热电有限公司启动了一系列的改制工作：

1、召开职工代表大会并努力满足职工代表关于国有企业职工身份置换的要求（一次性支付身份补偿金、享受内退、继续留岗工作）；

2、于2006年3月启动新厂建设工作；

3、努力做好债权债务工作并安抚和承担原企业的职工内部债务及外部债务；

4、投入资金积极维护生产设备（由于设备陈旧）稳定生产以保证北区企事业单位及居民的供暖需求；

5、投入巨资更换、维修所铺设的地下管网以保证北区供热的安全。

根据徐州市劳动保障局徐劳社【2006】13号《关于徐州热电有限公司改制职工安置发日用的审核意见》，针对原徐州热电有限公司801名职工，苏洋公司不惜一切代价进行妥善安置。

尽管改制资金缺口达6000多万，但苏洋公司竭尽全力做到了没有一个职工因改制的原因上访，没有因改制影响企事业单位及居民的用气。可以说，苏洋公司为北区社会的稳定及民生做出了巨大的贡献。

苏洋公司新热电厂于2009年9月正式供汽，2011年12月并网发电。

截止2012年底，企业累计投资5亿多元，生产和经营都呈现出稳定发展的良好状态。

苏洋公司新厂址（现已停产）

 改制前原徐州热电有限公司厂址，现已建设为鼓楼广场，距鼓楼区政府不足1000m

整合：企业遭受“灭顶之灾”

2013年苏洋公司即将跨越行业的盈亏转折点。此时，徐州市为了“碧水蓝天”开始进行热电整合，并成立了徐州市热电整合领导小组。

据黄圣方介绍，2013年4月18日，徐州市政府在未与“苏洋公司”做任何沟通的前提下，突然发出《关于加快推进市区热电整合有关工作的通知》，要求处于正常经营中的苏洋公司立即全面停产， 2013年12月，该公司成为徐州市第一家被关停的热电企业。

这样一来，原本正常的经营秩序就乱了套。因为政府强行关闭企业，“苏洋公司”的贷款到期后不能续贷，到期的债务无力偿还，公司的资金链完全断裂，导致所有的债权人纷纷上诉，市、区两级法院强制执行，苏洋公司账户、资产及股东个人财产全部被查封。

据“鼓楼法院涉徐州苏洋环保热电有限公司执行案件一览表”显示，申请执行人19户，执行标的5700万。记者注意到鼓楼法院的民事调解书时间都发生在2013年。据说，若加上徐州市中级法院的申请执行人，两级法院涉及苏洋公司的执行案件共有67件。

2013年9月2日鼓楼区热电整合领导小组《关于鼓楼区热电整合工作整体情况汇报材料》的内容显示：企业（苏洋）债务沉重，目前企业股东借款1.6亿元（大部分由黄圣方一人借款），煤炭欠款1.1亿元，银行及其它借款3.2亿元，共计5.9亿元债务。

据2014年8月13日，徐州市财政局《关于市区热电整合企业资产补偿有关问题汇报的函》显示：按照资产补偿政策，预计给予苏洋热电补偿或补助2.7285亿元。同时，因苏洋公司欠债较多，资产查封或质押状态，建议“现阶段不宜进行资产补偿”。

至此，苏洋公司在这次整合当中不仅没有得到应得的补偿，反而遭受债主的追债和法院的查封，企业陷入空前的债务危机。

对此，黄圣方不认同徐州市政府对苏洋公司的评估而确定的补偿标准，并对企业“被整合”提出如下质疑：

1.2005年苏洋公司成立并异地建厂，期间，按照国家的法律规定通过相关部门的选址、环评等项工作。短短8年，正当企业逐步走入正轨之际，2013年，政府却要求企业因环保问题关停。那么当初政府是否考虑到环保问题？是否考虑过企业的巨大资金投入？强制性的突然关停给企业带来的一系列债务问题，政府是否应承担相关责任？

2.苏洋现有热力管网61公里，如果按照2013年5月14日徐州市经信委《关于市区热电整合工作进展情况汇报》当中“投资1.05亿元建设8公里蒸汽热网”的标准，苏洋公司61公里管网价值应为8亿元。再加上小火电机组容量（或煤炭削减量）和发电量计划指标收益补助，苏洋公司资产应超过10亿元，“资不抵债”从何谈起？

经信委孔处长介绍：苏洋公司是2005年鼓楼区招商引资引入的。新厂的建设本应18个月竣工，但是由于没有资金，建厂慢，前后经历7—8年的时间。老厂的土地补偿金1.5亿被股东分掉走人，剩下3人经营。由于自身原因导致债台高筑，资金断裂，有5亿元的债务，无力经营。

记者问：苏洋公司改制后，厂址变更，新厂的立项、环评等应具有完备的手续，为何短短几年时间，却因为环保问题被整合？政府的决策是否存在缺乏连续性的问题？

孔处长：大概3月份是有预前通知的，企业因环保问题被整合，是因为国家环保标准在提高，我们也是依据国家标准执行，企业关停之后，国家有补偿政策，我们就会给予企业补偿政策。

记者：一个细节问题，2013年苏洋公司被整合之后，光这一年，债主在鼓楼区法院起诉苏洋公司，就发生19起诉讼案件，究其原因，苏洋公司认为是因为政府的整合“急刹车”导致企业被查封。因此，政府是否应当对苏洋目前的危机承担一定的责任？

孔处长：政府对企业是扶持的，会承担责任

政府办黄主任：这次整合共有5家热电企业，已有2家顺利整合。我们也想尽快解决，苏洋的的问题一直在推进。这次整合的目的主要是淘汰低于30万千瓦的机组，整合供热能力不足、污染严重、排放不达标的企业，落实国家的产业政策。是国家的环保政策提高了。

记者：企业反映突然被整合导致了它的困境，债台高柱，债主上门，根本没有缓冲期去处理企业被整合带来的一系列问题，国家法律上是否应该给企业一个缓冲期？

孔处长：从2013年6月份起，由区财政担保，协调华润电力和徐州天能向苏洋热电供应煤炭2万吨，价值700余万元，后续市政府又先期拨付补偿款1000万元，并由区政府提供财政资金借款1100万元，以上款项已全部用于煤炭购置。随着春节临近，苏洋热电大部分债务期限已届满，银行、供货商等债权人集中催债，苏洋热电面临极大困难，我们对此做了大量工作，但紧张局面仍未得到根本缓解。

记者：苏洋公司是2009年投产的新设备，而接管它的华润公司2台30万千瓦的发电机组是1992年的旧设备，新设备一定比老设备环保性能好，这点不容置疑，如果因为环保性能问题关停苏洋公司，这不是前后矛盾吗？

孔处长：产量越多，成本越低，国家也希望如此，华润产量大，以大代小只能整合苏洋。

记者注意到，2010年9月6日，徐州市人民政府办公室会议纪要（第27号）《市政府办公室关于苏洋环保热电有限公司接替徐州恒源热力公司供热管网建设有关问题的会议纪要》有如下表述：“进一步提高思想认识，苏洋公司接替恒源公司为鼓楼部分企业供热，符合徐州市“十一五热电联产规划”要求，不仅能够保持北区热供应连续性，保障区域企业、单位、居民当前及长远生产、生活用气需要，还有利于完善投资环境。”

也就是说2010年9月，苏洋公司还是符合“热电联产规划”的企业。然而，两年半后，也就是2013年4月，苏洋公司竟然成为被整合企业而停产。

苏洋公司如同乘坐过山车一样从高峰直下低谷，还没来得及反应过来，就被淘汰出局了。

焦点：应急管理与管网产权

徐州北区热力有限公司（以下称“北热公司”）是由苏洋公司及黄圣方等个人参股组建的供热企业，2014年11月，鼓楼区政府采用“应急管理”的办法，直接控制了北热公司。

黄圣方质疑政府的应急管理缺乏法律依据，更强调由北热公司经营的地下61公里管网产权属于企业，政府无权强行接管。

政府与企业之间就应急管理和管网产权各执一词，形成问题焦点。

2014年11月10日，徐州市鼓楼区政府向苏洋环保热力有限公司发来通知：

“鉴于城市北区供热企业（苏洋热电公司）存在内部管理混乱、股东纠纷严重、严重资不抵债等诸多问题，已确无能力保障区域供热，将极大影响辖区企事业单位和广大居民群众的生产生活秩序，给公共利益带来较大危害。根据徐州市政府办公会议纪要《市政府关于认真做好市区热电企业整合及今冬供热工作的会议纪要》部署，由鼓楼区人民政府对城市北区供热管网实行应急管理。”

记者：我们注意到“通知”当中用词“将极大影响···”这是预判未知的结果，并且主要依据是政府的“会议纪要”，这些理由能否作为这次应急管理的法律依据？

法制办张主任：北热依托于苏洋公司，一个股东两个自然人。苏洋公司占40%股份，黄某占30%，刘某占30%。北热只是一个供热单位，是苏洋公司的寄生物。苏洋公司被整合后，北热就成为多余的中间环节。所谓“皮之不存，毛之焉付？”减少中间环节热力直供成为趋势。鉴于北热公司的现实状况，这次应急管理依据的主要是 《中华人民共和国突发事件应对法》等相关法律、法规，政府也是“忍痛要做这个事情”。

记者：我们也查阅了《中华人民共和国突发事件应对法》等相关法律，并没有发现针对供热企业应急管理具体条款。但是，我们注意到临时接管适用于2004年5月1日起颁布施行的《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)。    该办法第十八条明确规定了对特许经营的公用事业可以实施临时接管，第二十五条还规定：对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。依照这个管理办法，政府必须同特许经营企业签订协议，并依照协议的约定，必要时可以采取临时接管行政手段。据我们所知，政府并没有同苏洋公司和北热公司签订有关协议，那么，对北热采取应急管理是否缺乏较为稳妥的法律依据？

孔处长：这个“管理办法”对我们江苏省不适用。

法制办张主任：目前这个问题北热已提起诉讼，政府方面承担什么责任最终以法院判决为准。

《市政公用事业特许经营管理办法》在江苏徐州适不适用？答案是肯定的！

记者手中一份鼓楼区政府《临时接管程序》第5条明确写道：“市政府或区政府与徐州润源热力签订《市政公用事业临时特许经营协议》，热网经营管理权移交徐州润源热力公司，临时接管结束。”

由此可以看出，《市政公用事业特许经营管理办法》在徐州依然具有法规效力。

对于突入其来的应急管理，苏洋公司负责人黄圣方认为，他们与城北区用户建立了供用气的合同关系，受法律保护，区里的做法是对苏洋公司财产权益和收益权的侵犯，从某种意义上来说是非法强行接管。

以下文字引自某报的一份内部调研资料：

“值得注意的是，建设部相关规定都是用应急接管或临时接管一词，而徐州市的四份文件对此却有三个说法：2014年 9月30日9号会议纪要是“全面接管”， 11月4日60号会议纪要是“应急管理”， 11月4日鼓楼区发出的缴费通知是“临时接收”，11月10日发给苏洋公司的通知又变为“应急管理”。

法律界人士对记者解释到：仅从字面上看，徐州市鼓楼区政府的“应急管理”行为确实存在不合理之处，陷入了于法无据的尴尬。

如果鼓楼区的应急管理实质就是应急接管的话，又出现了另一个新的问题，建设部关于应急接管的规定都是针对特许经营企业的，而苏洋公司当初是以改制形式进入供热市场的，和鼓楼区政府间并没有签订特许经营协议。苏洋公司是国企改制下产生的一个怪胎。”

关于北热管网产权问题，孔处长认为：一、北热公司用2900万买原热电厂管网；北热新建管网投资6000万元。而北热收“开口费”1.3亿元，也就是说，北热投入管网建设费用同收取的开口费相抵。用收取市民开口费建设的管网权属属于“公共产权”。

记者：何为“公共产权”？管网既不属于企业，也不属于居民，政府没有投资也没有维护经营，更不能属于政府。那么 ，属于虚化的“公共产权”似乎更加缺乏法律依据。

对此，北热对于拥有管网产权显得信心十足。据其提供的一份资料有如下表述：

1、城市供热管网是否纳入城市基础设施的范围，并不是确认上述管网财产权归属的依据。

无论是国发【2013】36号文《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》，还是国办发【2014】27号文《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，都不是确定城市地下管网权利归属的文件，上述文件中没有任何一处提到城市地下管网因为是城市基础设施，所以这些管网就“属于公共资产”。恰恰相反，住房和城市建设部2012年《关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》，鼓励民间资本投资城镇供气等项目的建设和运营，这些民间资本投资所形成的资产当然也只能归属民间资本所有。

2、即使徐州北区热力有限公司收取了“热力工程设施配套费”，也不代表徐州北区热力有限公司所建设的热力管网为“公共资产”。

首先，由于城市供热价格属于政府管制的范围，供热企业并不能随便定价。但是供热企业消耗的煤炭却属于市场确定价格，在2012年煤炭价格高峰时一大卡折合0.24元，导致企业产出与投入严重倒挂。因此，北区热力公司收取的“热力工程设施配套费”也有用于补贴企业成本的作用。

其次，虽然政府批准徐州北区热力有限公司可以收取“热力工程设施配套费”，但是收费仍然属于企业行为，所收取的费用需要交纳相应的所得税营业税等，可见收取的费用并不属于政府财产或公共资产。

再次，所谓“公共资产”也不是一个明确的概念，即使北区热力公司收取了热力工程设施配套费，那么使用这些费用所建设的管网究竟属于缴费的这些人所有，还是批准收费的政府所有，还是管网所在的北区人民共有，还是全民所有？显然逻辑上无法自洽。

对于政府与企业之间关于应急管理和管网产权归属问题的争议，黄主任认为：对苏洋有关问题的解决措施， 我们也一直在摸索和探索之中，国家的法律法规也不一定把我们整个工作都覆盖到。

鼓楼区政府强行收缴企业公章？

高主任:只要领导同意，立刻归还他

苏洋公司董事长黄圣方对记者讲：2014年11月份，鼓楼区政府强行收缴苏洋公司公章。而后，2014年12月4日，黄圣方被徐州市鼓楼区公安局经济侦查处扣留7小时，一直到黄圣方在同意“鼓楼区政府代管苏洋公司公章”的文件上签字后才放他离开。

提起当时的情形，黄圣方依然心有余悸：我要是我签字，他们真的会把我继续关押或拘留我！

在徐州市政府采访期间，政府办公室黄主任、经信委孔主任、法制办张主任均表示对此事不知情。      

2015年12月9日，记者在徐州市鼓楼区政府里采访到区发改委高行军副主任。

对于区政府的这一行为，记者提出质疑：区政府收缴苏洋公司公章的法律依据是什么？

高主任告诉记者：苏洋公司的补偿款已经确定为2.47个亿，但存在三项指标：小火电机组容量（或煤炭削减量）发电量计划指标，需要政府出面帮忙协商卖出，大约资产是1个亿，这样一共是3个多亿，但是苏洋公司欠款6亿多，所以负债较多。

比如说苏洋公司的股东黄总，从来不敢去苏洋公司，因为去了就被债权人找到，黄总比较善良，债权人找到后要求写条子，然后盖章，黄总基本上谁让盖就盖。所以政府是出于对他的保护。代管苏洋公章，但是不耽误黄总用，只要有黄总签字，正常的需要银行的程序，需要担保之类的无条件都给他盖章。我们只是帮忙代管，无论哪个单位要盖苏洋的公章，都会要黄总在场，如果他不在也要电话联系，或者发短信征求意见，而且盖章的每份材料都有复印件。当时说公章放我这，需要黄总写个协议，当时黄总写了个协议在我这的。

被公安局传唤这个事情是因为：苏洋关停后，经政府审计，发行苏洋公司有非法集资的嫌疑，找苏洋公司的股东调查了解情况。举个例子说，其中有一年苏洋的收入不到2个亿，但是借款6个亿，所以公安叫苏洋的三个股东过来了解情况。

公章是12月4号拿走的，不是11月份，代管的协议是12月4日前后写的协议。

其实这公章我也不想拿，只要领导同意，立刻就可以给他。

虽然鼓楼区政府发改委高行军副主任的说法与苏洋公司黄圣方的说法有些出入，但是，2014年12月份以后，苏洋公司企业公章由发改委副主任高行军把持这一基本事实是可以认定的。

律师成兵生认为，当企业有违法行为时，只有法院才能行使查封、扣押等权利，政府作为行政部门，收缴企业公章于法无据，有明显的侵权行为。

律师认为，公章是公司经营管理活动中行使职权的重要凭证和工具，公章的管理，关系到公司正常的经营管理活动的开展，甚至影响到公司的生存和发展。

在对外交往中离不开公章。可以说，在与外界发生法律关系的过程中，公章起着在形式上代表单位意志的作用。

企业公章代表着企业全部或某方面的意志，不正确使用可能会给企业带来巨大的损失。

公章在所有印章中具有最高的效力，是法人权利的象征，在现行的立法和司法实践中，审查是否盖有法人公章成为判断民事活动是否成立和生效的重要标准。除法律有特殊规定外（如发票的盖章），均可以公章代表法人意志，具有极高的法律效力。

正是基于上述原因，公章必须由专人妥善保管，公章的使用也应谨慎，应在对使用对象经过全面审查并经有权人员审批后使用。现实中，因为滥用公章给企业带来巨大损失的案例也为数不少。

苏洋公司补偿款被市长划拨出3700多万

黄圣方说，苏洋被整合2.47亿补偿款迟迟没有到位，这是我们的外欠款，也是我们亲属集资而来的血汗钱。因迟迟不到位，导致2名亲属因债务压力寻短见。

然而，事关人命的补偿款被冻结后，2015年11月9日，徐州市政府办公室发出了《关于化解苏洋热电厂部分不良贷款推进铜山农信社改制组行的意见》。徐州市朱市长在此意见上签字后，一次就划走3700多万元。

《意见》中说：“鉴于铜山农信社改制组行时间十分紧迫，无法等待苏洋环保热电厂总体补偿方案确定后再落实，为确保达到组行标准、满足省农联社行业风险救助基金拨付要求，建议：1、由市国土资源局预拨付鼓楼区苏洋环保热电厂土地收储资金3777.5万元。2015年11月15日前有鼓楼区政府直接背书给铜山农信社。2、此次市国土资源局预拨付的3777.5万元收储资金，列入今后苏洋环保热电厂热电整合资产总体补偿资金范围。3、若苏洋环保热电厂对预拨付收储资金使用一事持有异议，由徐州银监分局负责协调解决。”

记者注意到这份文件的复印件上有朱市长的圈阅，落款时间是11月11日。

2015年12月8日，当记者向在场的徐州市政府有关部门出示这份文件的复印件时，各部门的负责人一脸的惊讶和茫然，并表示对此事红毫不知情！

黄主任当即指示秘书将记者提供的文件复印。就这样，数额不算小数的补偿款，在当事人不知情、有关部门不知情的情况下，被预支了！

“企业被整合，我们几百名工人的生存问题还没有解决；资金链断裂，亲属的借款无法偿还，朱市长对此从没有过问过。这回铜山信用社改制组行，朱市长却亲自过问，难道信用社组行比我们老百姓的生命更重要吗？”黄圣方曾多次及建议政府动用补偿金协调法院解除对企业的查封以便打破僵局，但是始终没有回音，这次朱市长的签批令黄圣方充满愤怒与质疑！

对于朱市长的此项批示记者咨询有关法律专家，专家指出：对于市长批示直接从苏洋公司被冻结的2.47亿补偿款中划拨出3777.5万支付苏洋公司在铜山信用社贷款利息的行为无任何法律依据。

按照国家的产业政策和环保要求，苏洋公司的整合似乎已无法逆转。但是，徐州市政府在企业整合的时机、措施、以及法律法规的应用方面也确有令人商榷的余地。            

如果没有实行所谓的“急刹车”，是否会引起债主集中诉讼而导致法院查封企业？如果依法依规实行应急管理，是否还会引起企业的对抗乃至同政府对簿公堂？如果在管网产权归属问题上能够更加慎重一些，政府是否就不会陷入于法无据的被动地位呢？

总之，如果政府超越法律行使职权，就会显得无力而苍白，就会破坏我们这个社会的规则，更可能殃及无辜。“法无许可，不可为”将始终是各级政府依法行政而不可逾越的一道红线。

对此事件，本刊将继续予以关注！

原标题：江苏徐州：招商引资企业陷“整合”绝境 公章被收缴 2.47亿“死结”补偿款被划走3700万

（记者 姜友海  实习记者 柳杨）