东莞“人口红利”退潮 中高层次人才缺乏

广东省社会科学院研究员、社会学与人口学研究所原所长、广东省省情调查研究中心专家委员会主任。知名人口学家，广东省积分制管理体系的主要设计者。

中央“十三五”规划建议提出共享发展这一理念——发展是为了人民，发展依靠人民，发展的成果由人民共享。面对重大战略机遇期，东莞全面深化改革、创新发展，离不开海纳天下人才，最终目的也是为了在这片土地上工作生活的每一个人，在共建共享发展中有更多获得感。

然而，伴随着产业转型升级和“人口红利”的式微，坊间出现了东莞“人气”不如以前的声音。一些本地人担心，人如果变少了，厂房闲置怎么办？房子谁来租？与此同时，新一轮城市化过程中，大量外来人口想在东莞实现市民化，但留住所有人对东莞来说也不现实。东莞到底需要多少人？成为大家经常议论的话题。

如何破解这些矛盾？省社科院研究员、社会学与人口学研究所原所长郑梓桢认为，“人口红利”的式微是一种正常现象，东莞的人口规模要与未来的产业定位相联系，而不是人多人少的问题。当前，人才结构失衡、高层次人才数量少等，才是人口城市化迫切需要解决的问题。

郑梓桢认为，人口城市化要分层进行，通过积分制、基本公共服务均等化等不同保障层面，留住东莞想要留住的人。要借助“互联网+政务”，从三级民生平台入手，补齐公共服务短板。要从社会管理入手，打造有“获得感”的城市。通过改善环境吸引高素质人口，进而优化人口结构，才能培育出与创新发展、共享发展相匹配的人口结构。

过去，以劳动密集型产业为代表的“东莞制造”，充分尝到了“人口红利”的甜头，在改革开放浪潮中造就了“东莞奇迹”。当前，东莞人口的确出现了不同程度的“退潮”现象。

东莞日报：有观点认为，如果东莞人口规模真的变小了，产业发展会受影响，连物业出租都难以为继。对此，您怎么看？

郑梓桢：东莞人口的大量聚集是因产业结构而起的。过去，以劳动密集型产业为代表的制造业，充分尝到了“人口红利”的甜头，在改革开放浪潮中造就了“东莞奇迹”，奠定了 “国际制造业名城”的地位。

改革开放30多年，全民要共享发展成果，工资水平在不断提高，人民的生活才能不断改善。带来的另一面就是，劳动力成本升高，对劳动密集型产业来说，过去引以为傲的“资本”消失了。

决定人口的去留，产业结构是第一因素。如果产业结构改变了，而且改变的趋势是不可逆的话，那么，依附在劳动密集型产业的劳动力必然会退出。其次是市场竞争的选择，东莞不是不能搞劳动密集型产业，而是这样要面临在更广阔的地域竞争，包括与东南亚、南亚、非洲等地竞争。显而易见，在人力资源成本上，东莞并不具备优势。产业和人口转移出去，是市场的选择。因此，我们要尊重市场。

事实上，东莞较早认识到这一问题，也在大力实施转型升级战略，一些代工企业转出东莞，进而依附在这些产业、企业上的人也有所流失。这对东莞产业升级、产业结构调整形成了倒逼，反过来又会对东莞的人口结构造成一定的影响。

近年来，东莞制鞋等传统产业、大型工厂企业开始往东南亚延伸，甚至不远万里到非洲去设厂。短期内，东莞的经济会受到一定影响。但长远看来，会形成一种产业倒逼，传统制造业向微笑曲线两端走，落后产业逐渐被淘汰，反而给转型升级、创新发展提供了更多的发展空间。

当前，东莞人口的确出现了不同程度的“退潮”现象。同时，还有一个现象需要关注，就是大量的外来人口，他们很想扎根东莞，但又得不到相应的公共服务，东莞面临着如何加快人口城市化的问题。

这对矛盾，要从东莞需要怎样的人口规模、怎样的人口结构、想留下哪些人、怎样留住这些人的角度来考虑。

东莞日报：您觉得东莞未来的发展，应该保持一个什么样的人口规模？需要怎样的一个人口结构？

郑梓桢：一个城市的人口规模，和这个城市选择怎样的产业发展路径有关。如果东莞的产业转型升级成功还需要很长一个时间，劳动密集型产业还是占到了大多数，人口规模还是要大一些才能支撑。如果“机器换人”推进顺利，产业转型升级较理想，人口总量可以适当“瘦身”。以东莞的土地面积和生态承载力，在较理想的状态下评估，人口规模保持在600万左右比较适宜。东莞夹在广、深中间，发展空间受挤压，规模太大不太现实。我以前也给东莞做过测算，至多在800万。

东莞和深圳一样，人口以年轻人为主，这也意味着在一定时期内，劳动力多，没有人口老龄化的问题。“十三五”期间，人口的年龄结构没有多大的回旋余地，仍然保持年轻这一特点，意味着现有劳动力和潜在劳动力相对充裕。从人口素质结构方面看，东莞以低层次的产业工人为主，中高层次人才比较缺乏，相对来说是畸形的、不成比例的。

首先要加快外来人口的城市化，留住发展想要的人；其次是不断调整人口结构，提升人口素质。

如何破解人口城市化困局？

保住底线公平分层进行 加大公共服务供给力度

东莞的人口结构极具特殊性，对东莞的公共服务供给提出了严峻挑战。目前，东莞乃至整个广东，都还没有实力，承担所有外来人口的公共服务。为此，东莞的人口城市化要分层进行，通过积分制、基本公共服务均等化等不同保障层面，留住东莞想要留住的人。

东莞日报：外来人口占大多数这种人口结构，对东莞实现共享发展是一个严峻挑战，东莞应该重点从哪些方面努力，破解难题？

郑梓桢：目前，东莞乃至整个广东，都还没有实力，承担所有外来人口的公共服务。但现在又有这么多人要城市化，怎么办？答案是搞基本公共服务均等化，保底线公平。对外来人口，有些暂时是给不了的，比如说，公立学位只能部分满足，住房、低保等，要想与户籍居民的一样，还做不到。这个不是歧视，而是经济实力问题。

反观外来人口的基本公共服务供给，除了积分入学等少数政策推行得比较好外，其他方面鲜有亮点。要使一个家庭、一个劳动力在东莞扎下根来，仅仅教育是不够的，基本公共服务都应该有保障，要补好基本公共服务这一短板。

虽然东莞不能供给所有的公共服务，但可以给基本的公共服务。为常住人口、为外来人口提供一种底线公平，为他们在东莞正常工作生活创造一个比较好的民生环境。要注意分层进行。积分制也好、基本公共服务均等化也好，是两个层次，积分制是最高层次，是给外来人口户口，给予与户籍人口一样的待遇。基本服务均等化是兜底，保底线公平。

城市化是“十三五”的一个重要命题，其核心是人的城市化。而东莞此前的城市化，是仓促的城市化、粗糙的城市化，只注重经济的发展、城市框架的搭建，忽略了人的发展。今后，要按照高质量的城市化来建设东莞，提升人口的城市化质量。城市化有硬件要上，但人口城市化的短板要补，外来人口基本公共服务均等化要跟上。

东莞日报：中央“十三五”规划建议提出，实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。在您看来，根据东莞实际，在户籍制度改革方面，东莞可从哪些方面突破和作为？

郑梓桢：个人认为，居住证制度还是要跟积分制、基本公共服务挂钩。

我并不赞成东莞开放户籍，或者去寻求大的突破。人口城市化是经济社会发展的自然成果，而不能人为地拔高或阻滞，它应该与东莞的经济社会发展同步，单纯用城市化来促进东莞经济社会发展是有风险的。如果没有解决好就业，外来人口进来干什么？无非是农村平民变成城市平民。要防止这种趋势。因此，我们不能硬性地规定、组织外来人口城市化，而是推行了积分制、基本服务均等化这样的政策，有序地、理性地应对人口城市化问题。

东莞日报：对于外来人口来说，子女教育问题是最关心的问题之一。以教育为代表的各类公共服务问题，还涉及到一个国家层面的制度设计问题。东莞该怎么办？

郑梓桢：这涉及到财政安排问题，要不断加大民生方面的投入。当初，广东基本公共服务均等化规划时，已经提出公共财政要更多的向民生倾斜。在教育方面，东莞可以迈开更大的步子，短期内几十亿、上百亿的大手笔投入，提供相对充裕的公立学位，既可以解决民生问题，又可以补齐基本公共服务的短板。从长远看，还可以为东莞的人口质量打下基础，从而为东莞的经济社会发展、经济的再度起飞打下基础。

的确，以教育为代表的各类公共服务均等化问题，还涉及到国家层面的制度设计问题。类似国家层面推行“教育券”、生均经费跟着孩子走这种政策，这类制度设计我也赞同。基本服务均等化的实施，单凭一省一市之力是不行的，国家投入的那部分也要落下来，教育方面，就是“教育券”。全国两会期间，有些地方也在提。但是国家要通盘考虑，一时还很难铺开。东莞等不来这个政策怎么办？只能自己先干。只能一边去申请政策，一边去抓教育投入。政府自身要将立足点放在通过自身努力上，外来人口不可能等“教育券”实施了，才把孩子送去读书。

如何解决人口结构问题？

直面人口素质不高痛点 像招商引资那样招人才

过去，东莞对劳动力只是使用，短期、中期的培训都是不够的，整个城市人口素质不高。要通过抓职业教育和职工的在职培训，不断提升产业工人的技能。对于高层次人才，聘请“职业经理人”或者是政府层面成立猎头公司，都不失为好办法。

东莞日报：您刚刚讲到，东莞的人口结构是特殊的，什么原因造成的东莞当前的人口结构？人口素质的重要性体现在哪里？

郑梓桢：这与东莞原有的产业结构有关，造成了高层次的人才不需要来。反正原来发展以劳动密集型产业为主，不管是外来人口，还是本地人口，都以普工供给为主，高层次人才来了没有作为之处。

人口素质决定竞争力。东莞的人口素质怎么样？看看有多少自己的品牌就知道了。东莞竞争力上不来，表象是产业、企业和品牌没有打得响的地方。同时，这也会造成一种恶性循环，外来人才进不来，外来的企业进不来；外来的企业进不来，外来人才也就不进来了。两者相辅相成。目前，还看不出来东莞真正认识到人才短缺带来的问题。认为发展面临的困难是经济一时低迷的问题，一段时间过了，就会好的。其实，往深一点去思考，就是人口城市化的质量不高，对东莞经济发展造成了深度影响。对这一点，东莞没有真正感受到切肤之痛。这个问题不解决，将最终影响到东莞的竞争力。经济环境好了，还继续搞劳动密集型吗？如果说产业转型升级了，那人口的资本含金量够吗，“水”能承载大船吗？“十三五”期间，东莞在人口这步棋要走好，那就是要抓人口素质的提高，抓人才建设。

东莞日报：在人口城市化中，怎样才能优化人口结构？

郑梓桢：首先，对于产业工人，各级政府要通过抓职业教育和职工的在职培训，不断提升他们的技能，既留住了人，也提高了他们的待遇。产业工人是用脚投票的，如果他们觉得在东莞发展，工资水平已经到了极限，就会转移到其他地方去。如果能帮助他们提升技能，提高劳动的含金量，他们是愿意留在东莞发展的。

其次，对高层次人才，要像招商引资那样去招引人才。人口素质的提升长期看要靠教育，但短期只能是靠招引。市级层面，可以成立猎头公司或者找猎头公司，为产业转型升级去招引人才，而且人力资源本身也可以成为一种产业。镇村一级，有经济实力作支撑的话，也可以更加灵活地去操作，找一些“职业经理人”来管理集体资产。而对于企业缺乏高技术人才，就可以采用“星期六工程师”的方式，依托广州、深圳的人才优势，借力发展。

最后，企业家的素质也很关键。改革开放本地成长的一批企业家，随着年龄的增长和形势的发展，已经不能适应现代企业的发展壮大，要改变已经很难了。要抓住企业家二代，这批人对市场有一定的理解，懂得谈生意。政府部门需要营造氛围，加大组织引导，提供学习机会。可由政府部门投入一定的经费去做，也可以借助社会组织一起搞。值得一提的是，三十年过去了，有些本地人发现很难适应新趋势，一些人知道日子难了，但难在哪里？ 怎么改，不知道。这时候，政府要站出来，告诉户籍人口，根子在哪里？根子在教育，要全力投入到办教育中去。

东莞日报：目前，东莞正在大力推进“机器换人”，站在这个角度，如何重新审视“人口红利”问题？

郑梓桢：对于东莞来说，“人口红利”消失了，但劳动密集型产业，还将在一定时期存在。毕竟，东莞的传统产业还占很大比重，转型升级面临较大压力。遇到用工紧张，企业如何生存下去是个很现实的问题。用机器人、机械化来提高生产效率，也是破解人力资源不足的一个手段。同时能将生产成本控制下来，凭借东莞制造业的基础，实施得好，东莞还是可以继续搞劳动密集型产业。

城市“获得感”如何提升？

打造好公共服务平台 抓社会管理提升“获得感”

人才引进来，还要留得住。人口城市化对政府公共服务水平和公共治理能力，提出了更高的挑战。东莞只有营造出了公平、和谐、包容的社会环境，城市才有吸引力，在这里工作生活的人，才有“获得感”。

东莞日报：中央“十三五”规划建议关于共享发展方面提出，强化政府公共服务职能，提升公共治理能力，营造公平、和谐、包容的社会环境。东莞在这方面该怎么做？

郑梓桢：长期以来，政府对人的城市化重管理轻服务。东莞的主要方向，是打造好提供公共服务的服务平台，可以借助“互联网+政务”，从三级民生平台入手。最近参加了阳山农村服务第三方评估，参观了阳山的三级民生平台。在阳山的三级民生平台，各个局办都开通了为民服务的窗口，从村、镇到县的平台，老百姓都可以去办事，而且是电子化的。如果去县城，一个大厅，所有的局办都在那里，各种服务都有，投诉受理也有。如果是老年人或特殊人群，打电话，还有工作人员上门来帮忙办。东莞要强化政府公共服务职能，就要从为民的角度出发，推行类似的三级联网，让所有人便捷地享受到均等化的基本公共服务。

前不久，广东成立“一门式”政务改革专责工作小组，表明此项改革获得省级层面肯定，将推广至全省，成为“十三五”期间的一项重点。“一门式”改革此前在佛山市禅城区开展试点，成为2015年全国创新社会治理典型案例。其主要创新有三方面：一是“一个界面、一窗服务”，整合24个部门专业系统形成综合服务窗口；二是“一套标准、无差别审批”，将300多项事项像“洗菜叶”一样做成标准化流程，制定前后台业务标准，压缩自由裁量空间，实现无差别审批；三是“一个数据库、精准治理”，通过群众办事沉淀政府治理对象的数据形成数据库，精准掌握服务需求，提高政府决策精准度，实现社会治理现代化。

禅城和阳山的经验都可以借鉴。未来，东莞可以通过推行三级“民生”平台、“一门式”改革，打破原有不同部门审批、部门内部审批的制度设计壁垒，构建无边界业务协同。同时，进一步界定政府部门的权力边界，严格限制工作人员的自由裁量权，彻底解决以往窗口忙闲不均、时段性办事拥挤等问题，提高政府的行政效率。

东莞日报：国家鼓励“大众创业 万众创新”，这对普通大学生、一线员工公共服务、平台建设方面投入提出新的要求。如何看待这一问题？有什么好的建议？

郑梓桢：“大众创业、万众创新”，更需要政府对人口进行智力培训和创业孵化支持，营造公平、和谐、包容的社会环境。要从社会建设入手，通过社会组织对创业创新人才进行孵化和培训。一般认为，政府拿钱出来，拿出优惠政策来，才有“获得感”。但我认为，提升社会管理水平，打造好的城市环境，更容易产生“获得感”。过往，东莞的社会管理，像农村管理城市，有点城市农村化、人口农村化的味道。任何城市的表象，都是管理水平的体现。要重视社会管理，提升生活品质，在公共服务上作出财政安排，把社区的建设、街道的管理看得重一些，把人才的生活环境、民生的愿望解决了，这样才能从根本上留住人，有了留恋之感，人才就留下来。

前段时间，对东莞的一些悲观论调，是片面的、有幸灾乐祸的味道。东莞在第一轮改革中是佼佼者，我对东莞有信心。信心来自以下几个方面：一是东莞还是有很强的经济实力的；二是东莞经过改革开放还是锻炼出一批人才的，干部群众对市场经济有一定的认知水平，各种政策要展开容易付诸行动；三是东莞离境外近，对很多经济社会新事物容易理解，随即而动的速度很快。

长远来说，包括东莞在内的珠三角地区，还是一个人口洼地，当前出现的人口“退潮”，只是暂时的、短期的。持之以恒强化政府公共服务，提升社会管理水平，东莞的城市吸引力就会搞上去。毕竟，生活水平、就业环境，在一定历史时期，还是比内地高出一截的，人还是愿意来的。记者 张安定