美国警方如何走“群众路线”

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栗长江

【关键词】 警察  社区警务  执法  服务   

美国实施社区警务战略，社区警务如火如荼地开展

美国警察体制属于典型的“分散型”体制，没有类似我国公安部这样的主管全国公安机关的国家警务机构，警务工作由联邦警察、州警察、县警察和市镇警察各司其职，彼此没有任何隶属关系。但这并不是说国家对警务工作不闻不问，而是从宏观层面上影响与改变警务工作的战略。最为典型的是1994年通过的《暴力犯罪控制与执法法》，从法律层面为全国实施社区警务战略奠定了法律基础。其中第一篇即为“公安与警务”，目的是为了大量增加警力，使警察得以直接与社区群众打交道。为了达到这个目的，要对执法人员进行培训，鼓励创新项目的开展，使得社区群众能够帮助政府执法机关预防犯罪。为了推进社区警务在全国范围内开展，美国司法部专门组建了“社区警务办公厅”（Community-oriented Policing Services Office），专门负责全国社区警务工作的开展，其宗旨是“建立联系，解决问题”。

在国家战略的推动下，美国大多数警方都组建了专门从事社区警务的处室，安排专门人员从事社区警务工作，一系列社区警务项目（Community Outreach Program）得以如火如荼地开展。比如西雅图警察局内设“社区警务科”（Community Outreach Section），其开展的社区警务项目主要有：一、“客厅恳谈”：社区群众与警察开展一种随意的、非正式的会谈，使群众在轻松的氛围中向警官反映社区中存在的治安问题，零距离了解警官，向警官询问有关社区的各种问题；二、少数族裔咨询理事会：警方通过该理事会加强与少数族裔民众的接触与沟通，少数族裔的民众也能更好地了解警察与警务工作，从而消除误解，加强合作；三、青少年项目，包括角色互换项目，旨在加强与流浪儿童等特定青少年群体的交流；探索项目，旨在通过让青少年观摩、参与警察勤务对青少年开展教育，比如安排青少年在社区有重大活动时参与安保活动，指挥交通等；少年警校项目，为青少年安排为期10周的课程，使其了解警察职能与警察勤务；少年暴力犯罪预防项目，帮助“问题”少年回归社会；四、市民警校，旨在加强市民与警方的沟通与了解，一方面市民可以了解警务工作与刑事司法体系，另一方面警方也可以有机会倾听市民的诉求。①

警察职能从执法为主转变为执法、维护治安以及服务大众

社区警务战略对警察机关及警察提出了新的要求，警察职能从警察专业化运动时期的执法为主转变为执法、维护治安以及服务大众。许多地方警察机构为了适应警务工作的新形势在新警的选拔招募方面做出了不少改变，并形成制度，写入警察局内部章程（police department policy）。许多警局在选拔时增加了测谎、性格与动机分析等项内容。在招募选拔方面，许多警队还特别注意加强从妇女以及少数族裔民众中进行选拔的力度。在美国，长期以来警察职业是一种“白人+男性”为主导的行业，女性警察和少数族裔警察在警察队伍中所占的比重非常有限，这与人口的自然构成形成显著的差异。警察局的这种人口构成模式也助长了美国警察亚文化的形成，诸如性别及种族歧视、欺凌、内部抱团、外部孤立以及沉默法则等在警察局风行。而女性警察和少数族裔警察的加入无疑会促使美国警察亚文化向正向转变，使得紧张的警民关系得到改善。

为了更好地服务民众，美国许多警察机构还注重加强警察的职业道德教育。教育不是空洞的说教，而是上升为一种制度。首先，加强新警培训中警察伦理及职业道德方面的课时，使新警在心理上树立起服务于大众的思想。美国一些警察机构还定期举行重温警察誓言的活动，以提示警官们时刻牢记对社区、对民众安全所肩负的责任。比如美国亚利桑那州菲尼克斯市警察局长丹尼尔·加西亚（Daniel Garcia）就要求该局上至局长下至警员在每年的一月份全员参与重温警察誓言仪式，强化警察为民服务的意识。此外，美国警局还普遍设有“荣誉堂”，纪念那些因公捐躯的警察，同时也提醒各级警官牢记职责，不辱使命。

近年来，美国警察的考核制度也在发生一些改变，将“客户”满意度纳入考核视野。警察要想使“客户”满意，就必须立足社区，解决群众遇到的问题。

公民监督被赋予极高的期望值，公民监督机构更多涌现

由于美国警界的“沉默法则”（Code of Silence）之风甚盛，警察如有违规、违纪、违法行为，其他警察往往保持沉默，形成一堵“蓝色之墙”（Blue Wall of Silence），因此，即使群众的利益受到侵犯，正义往往也难以得到伸张。在此背景下，公民监督（Citizen Oversight）被赋予极高的期望值。

公民监督是指由非警方人员参与的监督机制。警察侵犯群众的利益重点表现在对群众吃拿卡要、态度蛮横、过度使用武力、办案违反程序等，出于对警方自身投诉机构的不信任，群众对公民监督机制赋予更多信任。美国近年来公民监督机制有很大发展，重点包含三种模式：一、独立型：由非警方人员开展初始调查，然后将调查报告提供给非警方人员组成的监督委员会，由委员会作出处理决定；二、混合型：由宣誓警察开展初始调查，一旦完成调查，报告将提交给非警方人员组成的监督委员会，由委员会作出处理决定；三、准内部型：宣誓警察开展初始调查，调查报告呈交给警察局长，由局长作出处理决定。如果当事人不服处理决定，可到由宣誓警察占多数，非警方人员占少数的监督委员会进行申诉。②

美国历史上第一个正式的公民监督机构1948年于华盛顿哥伦比亚特区正式组建，称作“投诉审查委员会”（Complaint Review Board），之后名称各异的类似机构不断出现，但是在社区警务战略实施之前，这些努力收获甚微。社区警务战略实施之后，公民监督机制得到了政客与警察局长的支持，警察本身的理念也在发生转变，因而，公民监督机制得到较快发展。

应该看到，相对于上万个警察机构来讲，公民监督机构的数量还非常有限，公民监督体制也有待健全，但是，公民监督机制及机构的作用自不待言，而且随着社区警务战略的不断深入，公民监督机构会更多涌现，公民监督机制会更加完善。

如今，社区警务战略在美国得到长足发展，警民关系得到很大改善，警察和民众成为了合作伙伴，“警察即为民众，民众即为警察”的理念很大程度上得到体现。社区警务在我国也开展了很多年，取得了不错的效果。目前，我国正在开展群众路线教育活动，公安部出台了“三项纪律”，时刻告诫广大民警牢记人民的利益，“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”，美国警方的一些较为成熟的作法无疑会对我们的群众路线教育活动提供有益的启示。

（作者为中国人民公安大学人文社科部教授）

注：本文为中央高校基本科研业务费专项资金重大项目《公安机关人民警察核心价值观培育研究》（2014JKF03101）阶段性成果。

【注释】

①Community Outreach. [EB/OL] http://www.seattle.gov/spd/community/default.htm.

②Lyman, Michael D. The Police An Introduction [M]. New Jersey: Prentice Hall, 2002, 279-280.