日本公务员伦理规范机制构建及启示

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周 仪

【摘要】1990年以来，由于边缘腐败而引发的渎职事件不断曝光，迫使日本政府下决心规范公务员伦理，为此制定了相关法律并设立了国家公务员伦理审查委员会。在监管过程中，委员会还呼吁全体国民在与国家公务员交往时，要注意帮助国家公务员遵守该法的各项规定。日本经验为构建具有中国特色的规范公务员伦理机制提供了不可或缺的经验教训。

【关键词】国际旅游岛　日本　边缘腐败　国家公务员伦理审查委员会

随着党中央十八大以来出台的一系列关于廉政建设的重要规定的贯彻落实，我国公务员队伍整体素质及公务员的职业伦理观在逐步提高。而中央的各项规定具有全局性及提纲携领的特点，地方政府必须依据这些规定并结合本地区的特点，构建具有本地特色的规范公务员伦理机制。基于此，我国必须加紧构建具有中国特色的规范公务员伦理机制，而日本的经验无疑值得我们学习和借鉴。

二十世纪九十年代，随着日本泡沫经济的破裂，日本公务员渎职事件被不断曝光，特别是大藏省官员接受民间企业过度款待而引发的渎职事件的曝光，使得民众以往对公务员的信任一落千丈。迫于压力，日本国会于1999年8月通过了《国家公务员伦理法》（2000年4月实施），并在人事院设立了负责监管国家公务员伦理规范的专门机构—国家公务员伦理审查委员会。

本文首先就日本下决心治理边缘腐败背景进行简单的回顾；其次简单梳理治理边缘腐败的法律体系—《国家公务员伦理法》及《伦理规程》的框架及特点；再次就国家公务员伦理审查委员会（以下简称为该委员会）负责的业务范围、工作绩效及存在的问题进行剖析；最后对构建具有中国特色的规范公务员伦理机制提出政策性建议。

日本政府决心惩治边缘腐败的背景

在日本，企业有将客户请到饮食店等进行款待的习惯，因为具有普遍性，故有人将其称为“接待文化”—边缘腐败。在日本的接待方式主要有在高级日本料理餐厅和俱乐部等饮食，打高尔夫球，打麻将及提供异性服务等。

泡沫经济破裂后，媒体相继曝光了多起由于边缘腐败而引发的渎职事件，其中最引起大家关注的是大藏省接待渎职事件。该事件导致时任大藏大臣三塚博、日本银行总裁松下康等被迫辞职，同时也成为2001年大藏省解体的导火索。

迫于民众的压力，日本政府及国会开始着手惩治边缘腐败，为此制定了《国家公务员伦理法》，根据该法第四章第十条规定在国家人事院设立国家公务员伦理审查委员会专门负责监管国家公务员伦理，开始对“接待文化”—边缘腐败宣战。

《国家公务员伦理法》体系

《国家公务员伦理法》（1999年8月，法律第129号）、《国家公务员伦理规程》（2000年3月28日政府令第101号，最终修改是2014年5月29日政府令第195号）是对日本《国家公务员法》不足部分进行补充而制定的。

法律构成。日本《国家公务员伦理法》由总则（第一条至第四条）；国家公务员伦理规程（第五条）；赠与等的报告及披露（第六条至第九条）；国家公务员伦理审查会（第十条至第三十八条）；伦理监督官（第三十九条）；杂则（第四十条至第四十六条）及附则构成。共六章四十六条。

为了完善法律的可操作性，日本于2000年又制定了《国家公务员伦理规程》，对《国家公务员伦理法》的不足进行了必要的补充。该规程是对 “国家公务员伦理规程”条款（法律第二章第五条）进行的补充规定。

法律体系的特点。该法律体系具有简单明了，可操作性强的特点。该体系不仅界定了利益相关者的概念及与之交往是应该遵守的原则，还规定了与非利益相关者交往时应该遵守的原则。同时还有针对性地对一些容易出现腐败现象的示例做出了具体规定。

利益相关者的界定。该法界定了利益相关者的范围，为执法提供了明确的依据。该法规规定：对国家公务员而言，凡是符合下列条件之一的称之为利益相关者：

第一是接受许可等之后将开展事业活动者等，包括：申请许可等的企事业或个人、明确将要申请许可等的企事业或个人。第二是各种补助金等支付对象的企事业或个人，包括：申请补助金企事业或个人、明确将要申请交付等的企事业者或个人；需要注意的是，即使是地方公共团体及特殊法人等非中央政府部门支付的间接补助金，只要其直接财源是从国家得到的补助，也视同为“补助金等”，必须执行该项规定。第三是接受现场检查、监查或监察的企事业或个人。作为原则，根据法律规定要现场检查等的对象就是利益相关者。第四是接受处罚的企事业或个人。例如，追罚税款及停止营业处罚的对象。第五是根据行政指导，要求现在进行一定的作为或不作为的企事业及个人。第六是从事与政府规划事业的发展、改善及调整等相关的事业的企事业等。第七是与政府缔结契约的企事业及个人、正在申请契约的企事业及个人、明确将要申请契约的企事业及个人。第八是接受预算、级别定数、定员审查的政府机关。

与利益相关者交往时应该遵守的规定。该法还列举了一些国家公务员不得接受利益相关者赠与的金钱、物品、不动产实例加以说明。当然，有些场合出于风俗习惯，国际礼节等考虑，也规定了一些例外。这些规定通俗易懂，具体如下：

第一，可以接受一般广为分发的宣传用品及纪念品等。第二，虽然规定了国家公务员不得接受利益相关者提供的饮食等款待。但对因公出席会议时，可以接受会议主办方提供的简单饮食。另外，国家公务员如果自己负担饮食费用，可以与利益相关者一起共同进食，但当费用超过一万日元时，则需要提前报批。第三，国家公务员不得接受利益相关者无偿提供的服务。不得向利益相关者借钱，无偿借物及不动产等，不得受让未公开发行的股票。第四，严格界定公务与私事。如国家公务员即使自己负担费用也不得与利益相关者打高尔夫球、旅游、游艺（如麻将等）。第五，国家公务员也不得要求利益相关者对第三者实施上述各项规定的各种行为。第六，国家公务员接受利益相关者邀请，进行有酬演讲时，必须事先征得伦理监督官（各部委负责具体事务的领导）的许可，其报酬也必须按照由各部门制定的参考基准执行。

与非利益相关者交往时应该遵守的规则。该法规定即使交往方是非利益相关者的企事业等也不允许出现下列行为。例如：接受超过社会一般观念认可程度的款待、赠与等（如反复接受酒食款待）；让不在场的人支付应由自己负担的饮食费等。所为参考，中央政府部门的课长辅佐以上国家公务员在接受企事业等每次（件）超过五千日元饮食等招待、金钱及物品等的赠与、接受演讲等报酬时，必须向所属部委、厅首长等提交《赠与等报告》。

关于收取特定书籍等稿酬的规定。该法规定国家公务员对于使用国家补助金及经费等出版的书籍等（包括录像带、CD、DVD等），以及国家购入超过印数半数以上的书籍等场合，不得接受稿酬。伦理审查委员会对限制范围等做出了具体规定。

国家公务员伦理审查委员会的管辖范围及绩效

根据《国家公务员伦理法》第十条规定，在人事院设立了惩治与预防边缘腐败机构—国家公务员伦理审查委员会专门负责规范国家公务员伦理（见图1）。在监管过程中，委员会还呼吁全体国民在与国家公务员交往时，要注意帮助国家公务员遵守该法的各项规定。

国家公务员伦理审查委员会

资料来源：根据国家公务员伦理审查委员会资料整理。

委员会人员构成及管辖范围。委员会由会长及委员四名组成。其中委员为部内委员1名，外部委员3名。会长及委员可以兼职。会长总理会务，代表审议委员会。成为会长及外部委员的条件是，人格高洁，能够公正地判断保持职员职务伦理，且具有法律或社会学识渊博。同时还要求具有超过二十年的职员（除检察官）工作经历，在参众两院批准后，由内阁任命，内阁可以从人事官中任命其中一名委员—部内委员。

根据《国家公务员伦理法》第四章第十一条规定，该委员会具体事务包括：提出有关伦理规程的制定，修改及废除；有关维持国家公务员伦理事项的调研及企划；综合企划及调整为维持国家公务员伦理而举办研修活动；审查各种报告；制定并修改在违反伦理法时的处理基准；在发现有发生违反伦理法等嫌疑时，负责实施调查、惩戒手续，批准惩戒处分；对各部委等进行指导、提建议、要求采取必要措施等内容。

开展的业务及效果。委员会自成立以来，开展了以下各种活动，取得了一些成绩。但从调查结果看，其绩效并没有完全达到预期效果。

第一，有计划地定期实施伦理研修讲座及效果。为彻底普及该法及为各部委培养伦理研修指导员，该委员会以各部委的伦理事务负责人等为研修对象，在全国十个城市实施了伦理制度说明会，另外还开发出各种研修的教程及教材。根据委员会对2011年度参加该研修活动的学员进行问卷调查结果显示：39.7%的参加者认为该会“很有帮助”，56.1%的参加者认为“起到一定的作用”，只有2.1%的参加者认为这种活动“毫无作用”。①第二，处罚违反法规的国家公务员。根据国家人事院的统计，从2000年度执行《国家公务员伦理法》开始到2007年度，该委员会共处罚574人。处罚最多的部委是厚生劳动省、社会保险厅、国税厅及国土交通厅。处罚的主要依据是“接受利益相关者的赠与”（135人）、“接受利益相关者无偿提供的服务”（102人）“接受非利益相关者的赠与”（99人）以及“与利益相关者共餐”（98人）②。第三，审查各部委提交的《赠与报告》等报告书。2011年度，该委员会共审查了国家公务员提交的《赠与报告》等报告2935份。其中与提供金钱及物品相关的为55件（占总数的1.9%，下同），与提供饮食等相关的为1486件（50.6%），与报酬相关的为1394件（47.5%）。与去年同期相比，总数增加了63件（增加2.2%）。提交报告的职员为646名。审查结果除一件以外，均符合相关规定③。第四，修改《伦理规程》的建议。2005年2月8日，在《国家公务员伦理规程》实施五周年之际，该委员会汇总了各方面意见及分析问卷调查结果，通过多方讨论，最终向内阁提交了有关制定、修改《伦理规程》内容的意见书。第五，举办宣传活动。为使国民能理解国家公务员伦理法及规程，委员会特地制作了各种宣传册，发给国家公务员、经济团体以及与国家公务员有接触机会的民间企业。此外，还将每年12月1日至7日的一周定为“国家公务员伦理法周”，期间举办各种活动。开设了公务员伦理热线电话及专用电子邮箱，接受市民举报。举报形式分为匿名举报及实名举报，如果是实名举报，还会向举报者通报调查及处理结果。第六，寻求民间及各部委的协助。该委员会还拜访了全国各地的经济团体，就伦理法及伦理规程要点进行说明，同时请求他们协助该委员会对其所属会员企业进行法规宣传活动。各政府部门也同时展开类似宣传、学习活动。第七，组织“国家公务员伦理感”民意调查。根据委员会每年实施的问卷调查显示，2003年国民认为“国家公务员伦理感很高”及“国家公务员伦理感整体很高，但还有部分较低”的占44.9%，认为“国家公务员伦理感很低”及“国家公务员伦理感整体很低，但有部分较高”的占32.3%。2010年11月同样调查结果显示，国民认为“国家公务员伦理感很高”及“国家公务员伦理感整体很高，但还有部分较低”的占54.4%，认为“国家公务员伦理感很低”及“国家公务员伦理感整体很低，但有部分较高”的占22.4%④。

通过上述分析可知：日本国家公务员审查委员会自设立以来，虽然开展了一系列活动，取得了一定的成果。但其发挥的作用还有一定的局限性。究其原因如下：首先，与该委员会不太重视对外宣传活动有着密不可分的联系。该委员会比较重视对口研修、宣传等，对普通市民的宣传除每年的宣传周、说明会之外，很少进行广泛宣传活动。其次，由于该委员会只是负责监管国家公务员伦理中的一部分内容，对于贪污、性干扰等问题并不涉及。最后，一般认为，国家公务员伦理还包括防止私吞、贪污公款，性干扰等内容。而该委员会只负责防止国家公务员边缘性腐败行为⑤。而对地方公务员、自卫队等伦理的监管并不在其职责范围内，存在一定的局限性。根据上述数据可知，国民对国家公务员伦理的印象有些好转，但还不尽人意。而一般国民日常生活一般接触到的是地方公务员。

启示

综上所述，我们认为，中国在构建该机制时应该注意一下几点：

首先，设置专门组织机构。在制定具有中国特色的公务员伦理监管制度时首先要设置专门的监管机构，通过明确分工可以避免多机构监管时出现的互相推诿现象，提高监管效果。同时还要捋顺与刑法等有关贪污、侵吞公共财物的法律关系，并要建立相互协作制度。其次，依靠各方力量齐心监管。在监管公务员伦理过程中，不仅要依靠专门的监管机构，更要依靠民众的力量对提高公务员职业伦理进行协助及监管。再次，广泛宣传法规。不仅要坚持日常宣传与设立宣传日（周）并举的宣传制度，还要灵活运用各种新式传播手段进行广泛宣传。最后，法规要具有可操作性。在制定法规时，应该简单明了，易于操作。既要包括与利益相关者及非利益相关者交往时应该遵守的准则，也要包括对性干扰等伦理的监管，努力清除公务员违反职业伦理的行为，切实提高公务员秉公执行公务水准，提高我国行政机关的信誉度。

（作者单位：海南师范大学经济与管理学院）

【注释】

①［日］石田荣仁郎：“国家公务员伦理法及伦理规程—制定的背景、内容及实施状况与今后的课题”，《近畿大学法学》，2002年第1期，第83～106页。

②《证券调查组•K.纪实证券丑闻》，东京：第一企划出版社，1991年。

③［日］本吉正雄：《日本银行内幕人》，东京：广济堂出版社，2006年。

④周实，刘亚静：“日本《国家公务员伦理法》的特征及启示”，《东北大学学报》（社会科学版），2006年第1期，第56～59页。

⑤日本国家公务员伦理审查委员会：《国家公务员伦理教本》，东京：大藏省印刷局，2000年。