发达城市将率先实现城乡一体化

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张强 

进入21世纪第二个10年以来，我国有一部分地区跨过了人均产值1万美元发展水平的门槛。初步测算，人均地区生产总值超过1万美元的省、市人口总计已占到全国人口的18%以上，占产值的比重超过35%。按照《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出的要求，经济发达的大城市地区面临着走向“率先实现城乡一体化”的任务。

城乡一体化的实现同工业化、城镇化的实现既有联系，也有不同。工业化和城镇化都不会自然地消除城乡之间的差距。我国从20世纪50年代以后形成并长期延续了独特的城乡二元体制，城乡之间在生产力、生活和社会服务水平等方面的差别，在很大程度是由制度因素造成的。

自中央提出统筹城乡经济社会发展以来，解决这个问题的过程大致分为两步走：第一步，是着重解决制度改革问题，即破除城乡之间不平等的各项制度，这个阶段的结果是形成城乡经济社会一体化发展格局；第二步，是着重解决水平提升问题，即在消除制度制约的基础上，进一步实现城乡均等化，这个阶段的结果是实现城乡一体化。

从大城市地区先行实践经验及其理论总结中，可以初步勾画出我国城乡发展一体化进程的阶段性，即路线图或时间表。

城乡一体化的第一个阶段是方针探索阶段。大致从1978年十一届三中全会做出改革决定开始，到2002年十六大提出统筹城乡经济社会发展的方针，是探索突破城乡二元制度的阶段。在这个阶段，国家进行了废除原有体制和制度的一系列重大改革，同时，那些先行工业化、城镇化的城市地区率先进行了多种带有超前性的实践探索和理论探索。

这个阶段的意义是：废除了计划经济体制和紧缺市场条件下形成的多项主要的城乡分隔制度，初步形成了城乡之间多种要素相互交流的市场，基本改变了农村人口不能流向城镇的制度限制，促使人口城市化水平总体上不断提升。这个阶段尚未得到解决的问题是：相当一部分的积极探索属于局部性的、非正规的或非制度化的，一些大的制度背景没有得到根本改变，仍然严重地制约着先行地区城乡一体化的进展；在偏向城市的发展模式中，农村和农民尚未得到均等化的基本公共服务，只能在集体所有制所辖范围内进行“自我服务”，由此而导致城乡之间、地区之间、甚至同一地区的不同村镇之间，经济社会多方面差距仍处不断扩大态势。

城乡一体化的第二个阶段是形成格局阶段。大致以2003年落实十六大确定的“统筹城乡经济社会发展”方针为起点，到2020年实现十七大提出的“形成城乡经济社会发展一体化的新格局”目标为一段落。是一个在“统筹城乡”和“城乡一体化”理念指导下，由上而下地从多方面进行突破城乡二元体制机制、进行城乡一体化制度设计的阶段。这个时期尚未得到解决的问题是：一方面，城乡一体化的制度体系尚不完善，对于实现城乡一体化具有“瓶颈性”制约的一些重要制度问题还没有根本解决，或者开始以实践方式进行探索、但尚未上升到制度层面，出现了所谓“体制未变机制变”的情况。另一方面，城乡之间存在的多方面差距，有些方面已经开始出现缩小的趋势，比如主要由政府投入的设施建设、公共服务、社会管理等；有些方面尚未出现缩小的趋势，尤其是城乡居民收入差距拉大的趋势尚未根本扭转。

城乡一体化的第三个阶段是最终实现阶段。基本消除长期制约城乡关系的制度因素，达到城镇化的公共服务城乡全覆盖的格局，并不等于城乡一体化的实现。城乡发展一体化的最终目标，是实现城乡多方面差距的消除或缩小。在解决制度因素以后，仍然需要进行长期的艰苦的努力，才能达到这个目标。

这个目标的实现，也就意味着中国农业、农村、农民问题的根本解决。对此，十八大提出了准确的论断：城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。根据笔者研究，自2016年第十三个五年规划时期开始，一些大城市有可能用10-15年时间较为全面地实现城乡一体化。在这一时期，城乡一体化的工作重心将从解决“设计并建立制度”的阶段性任务，向“继续完善制度、重在提高水平”的阶段性任务过渡；在人均GDP达到约3万美元的发展水平时，较为全面地达到目前发达国家的经济社会发展水平，形成较为完善的城乡一体化社会。其主要标志是：城乡空间格局或结构基本上处于较为成熟的阶段，各功能区和城乡之间的分工较为稳定，各个地区生活条件的质量及水平不存在显著的差距，从事农业与从事其他产业的劳动者之间总体上不存在收入和福利方面的显著差距，城乡收入进入差距稳步缩小时期。

从全国来看，到2020年前后，处于人均GDP走向1万美元的发展时期，主要任务是继续完成新型工业化和新型城镇化，达到城乡一体化第二阶段的目标，即形成城乡一体化发展格局。从一部分经济较发达的大城市地区来看，应按照国家全面推进体制改革的部署，继续完成形成新格局的任务，并在适当时期转向以基本实现城乡一体化为奋斗目标。

（作者系首都经济贸易大学教授）