油气产业如何从全产业链放宽准入

自十八届三中全会提出全面深化体制改革以来，各行各业都在推进深化体制改革进程，其中能源行业的体制改革尤为抢眼。在新电改方案（即9号文）出台后，油气产业改革自然就成为业界新的期待。而未来油气产业如何改？重点改什么？社会各界存在诸多讨论。但万变不离其宗，无论是主张改革矿权制度还是主张管道业务独立，无论是主张从母公司剥离油服业务还是主张现有油气企业合并，未来油气改革始终都绕不开一个核心议题：如何放宽市场准入，充分发挥市场作用？

基于此，近日国务院批转的国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》提及，要研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入。“从全产业链各环节放宽准入”这个崭新提法可以说抓住了当前油气产业要害，点明了未来油气改革的重点和方向。

油气产业全产业链垄断程度高

“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化”，习近平总书记的这一重要论述阐明了一个深刻道理：改革，必须以解决问题为归依。那么，中国油气产业目前主要矛盾和问题是什么？综合来看，和电力、煤炭等其他行业一样，油气产业也存在市场制度不够完善、市场主体不够健全、价格机制不够顺畅、管理和监管机制不够科学，政府职能越位、缺位、不到位频现等诸多矛盾，但最突出的矛盾和问题莫过于油气行业市场集中度高，垄断现象突出，何况这种垄断现象不仅在某个环节存在，而是从上游到下游整个产业链都或多或少地存在。

1.原油进口环节的垄断：目前只有中化、中石油、中石化、中海油和珠海振戎等五家企业具有原油和成品油进口权。

2.原油勘探开采环节的垄断：据国土资源部统计，三大石油公司占全国探矿、采矿权面积的97.4%，占全国探矿、采矿权面积的98.9%。

3.原油加工环节的垄断：中石油和中石化两大公司拥有80%以上的炼油能力，全国500万吨/年以上的大中型炼油厂全部属于两大公司所有。

4.成品油生产与销售环节垄断：中石油、中石化和中海油三大公司占零售市场50%左右，占批发比重高达2/3；在油品仓储领域为40%左右。

5.油气管网运输环节垄断：截至2014年，中国已建成长输油气管网10.6万公里，其中，天然气管道6万公里，原油管道2.6万公里，成品油管道2万公里。另外还有约25万公里城市配套的燃气管网。在长输油气管网中，中石油约占85%，中石化占8%，中海油占5%，其他公司占2%。

按照产业组织理论，市场结构主要有完全竞争、垄断竞争、寡头垄断竞争以及完全垄断四种类型。而市场集中度则是对整个产业的市场集中程度进行测量的指标，用于衡量产业中企业的数目和规模分布，能反映出产业中市场垄断和竞争的程度，因此，我们可通过对油气产业市场集中程度的测算客观地描述油气产业的市场结构，主要采用产业集中度指数（CRn）。CRn指数是指某产业中规模最大的前几家企业的销售额、产出总量、职工人数以及资产总量等指标占整个行业总值的比重。根据近些年中国三大油气企业的数据测算，中国石油产业无论是上游产业还是下游产业的CR3指数一直以来都大于70%，属于极高寡头垄断竞争的市场结构。

油气产业的垄断主要是行政性垄断

对于产业垄断形成的原因，经济学家曼昆根据进入障碍将垄断划分为三类：经济性垄断、自然性垄断和行政性垄断。其中，行政性垄断是指政府利用自身资源或权利，通过一系列行政手段、行业经营规章制度和行业准入限制的法律法规等对行业准入实施的管制，设置市场进入壁垒，限制市场竞争对手的行为。对于中国油气行业来说，当前的垄断不仅有自然性垄断的原因，更是行政性垄断所导致的行业垄断。

1.原油开采生产环节的限制。根据《矿产资源法》及相关法律，国家对石油行业实行特许权经营制度，对石油资源区块进行特许权登记，只有三大石油公司以及陕西延长石油集团公司四家企业才有权代表国家对境内的油气资源进行勘探与开发，禁止四大石油公司以外的民营企业进入上游油气资源开发环节。此外，三大石油公司还拥有与外资石油企业合作勘探、开发、生产境内油气资源的专营权，以及与外资石油公司签订合作协议的专有合同缔结权。

2.原油炼化环节的限制。1999年商务部颁布《关于清理整顿小型炼油厂和规范原油、成品油流通秩序的意见》，关闭了没有经过国务院批准、没有列入国家原油生产计划以及生产不符合规范的小型炼油厂。2005年颁布《炼油工业中长期发展规划》和《乙稀工业中长期发展专项规划》两个规划，规定新建炼油厂的单线产能需要达到800万吨以上，并且净资产能够覆盖初始投资额，那么新进入的炼化企业必须拥有超过100亿元的净资产，远远国际上的通行市场准入条件（250万吨产能，巨大的资产限制使得民营资本基本上不可能进入炼化产业。

3.成品油流通环节的限制。1999年，《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》，即38号文，规定了成品油业务全部由中石油、中石化两大公司经营。2001年9月发布的《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序的意见》再次强调了两大集团的批发经营权，进一步赋予两大石油集团零售专营权。2006年商务部公布《成品油市场管理办法》，打破了两大石油企业在成品油批发领域的垄断专营，允许符合条件的企业从事成品油批发业务。但是两个核心条件：注册资本不低于3000万元人民币，拥有库存不低于10000立方米的成品油油库。

4.原油进出口环节的限制。中国的原油非国营进口贸易存在着两大“许可”：一是“配额制”：2004年之前，原油的国营进口贸易和非国营进口贸易都实行配额制。自2004年1月1日起，国家取消了原油国营贸易的进口配额限制，但是原油的非国营进口依旧实行配额制。商务部每年对民营企业下放部分原油进口配额。二是“原油非国营贸易进口经营资质”，只有获得进口资质的企业才能从国外进口原油。 

油气产业应侧重于上中游放开

在世界范围内，大多数国家的油气产业都具有很强的垄断性，但是这种垄断性并不是行政性垄断，而是市场激烈竞争的结果。可以说，政策性垄断直接决定了中国油气产业的市场结构，尤其是对油气资源开采市场的准入限制直接导致了中国油气开采市场的高度集中。而上游油气开采市场的高度集中直接限制了下游各个环节的竞争，导致了油气产成品的供需失衡和油气市场定价机制的低效率。此外，政策性垄断制约了民营企业在油气产业的发展壮大，不利于促进竞争，提升整个油气产业的经营效率。

与新电改方案在放开准入方面侧重中下游环节不同，油气产业应主要侧重在上中游环节放宽准入：

首先要通过修改现有政策和规则，在油气勘探开采及进口环节形成有序竞争格局。

1.修改油气区块管理规则，改革当前油气探矿、采矿权的行政授予方式，以目前尚未登记的常规油气区块和非常规油气区块为突破口，放宽市场准入限制，通过公开招标发放许可证等方式鼓励各类资本进入。同时加强常规和非常规油气资源区块的招投标和管理标准，以便对油气资源进行统筹开发。

2.放松油气矿区的许可证政策，修订或重新制定许可证的发放与延长规定，并从严执行油气资源勘探开发许可经营的有关规定，严格现有探矿权延期条件，对超过一定时限不做实质性勘探的区块应予以收回重新招标，杜绝“圈而不勘”现象。同时尝试建立许可证市场和提高许可证的发放费用，进而使得许可证能够自由流通和交易。

3.加强对区块开采的监督检查，要求资源勘探开发区块持者在保护商业秘密和权益的年限后按工作阶段上交地质资料，作为国家基础性、公益性信息资源向新进入者和研究机构开放。凡是从事涉及该地该项资源勘探开发和相关研究者都可按规定向国家的资料管理部门申请获得这些资料信息，以节约勘探开发和相应研究经费、不做重复工作。

4.引进国际上先进的油气资源勘探与开采技术、适当允许外国资本有条件地进入石油产业的勘探开采领域。根据国际成功经验，先进的勘探技术和勘探思路是发现和开发潜在油气资源的最有效途径。大型石油跨国公司通常拥有先进的勘探工程技术和广泛的勘探思路。当这些大型石油跨国公司进入国内石油企业垄断经营的领域后，他们往往能够凭借其技术与资本优势迅速提高油气资源的开采效率。大型石油跨国公司的高效率往往具有很强的示范效应，对国内石油企业开采效率的提高具有一定程度的促进作用。

引入竞争后，要进一步推动油气企业在上游环节创新油气资源开采的经营模式。

1.以目前三大国有石油企业推行的混合所有制改革为契机，推进油气行业各类资本交叉持股、合作经营。例如，尝试使用开采成果一定比例分成的模式来共同开发某一油气资源。

2.建立油气探矿、采矿权流动和退出机制，鼓励国有石油公司将其持有的油气资源探矿权、采矿权用于与民营企业的合作。对于原先受到技术限制未能充分开发的油气资源，可以尝试采取招投标的形式转让给其它石油企业。

3.促进油气上游环节的对外开放。对国际石油企业许诺一定的税收优惠，但需要定期修改税收优惠条件和严格审查纳税情况。许诺税收优惠的目的在于保持引进国际先进技术方面的优势，税收优惠应适用于所有同等市场参与主体。

除此之外，放开油气进口限制，实行油气进口多元化也是在上游领域放开准入的重要一步。

一是以进口原油使用权放开倒逼原油进口权放开；二是放开气源进口限制，实行气源多元化。允许除三大国有石油公司以外的经营主体从事气源业务，包括从国外进口燃气，还可通过减免关税等措施鼓励LNG和管道燃气的进口，扩大供应渠道，刺激上游市场竞争。允许城市燃气企业进口LNG，直接向煤制气、煤层气及页岩气生产企业购买气源。

中下游怎么放

而对于油气中下游环节，应视各环节的性质以及市场竞争程度分别采取措施。这既包括在油气中游领域要推动管网独立，对第三方开放，也包括在下游销售领域推动成品油销售市场城市燃气市场的改革。

在油气中游运输环节，管网独立是改革题中应有之义，要实行管网与油气供应、销售相分离，渐次推动管网独立。由于管网公司在上游业务或下游业务中存在自身利益，为避免垄断情况的发生，管网公司应在管理和经营上独立于上游或下游的其他企业。

建议借鉴国外经验，强制要求油气管输公司只参与油气输送、不参与油气生产、销售，推行“厂网分离”、“网销分离”、“储运分离”，渐次推动管网独立：一是财务和管理上的分离，即要求管网运输和供应一体化经营的公司将其运输业务组成独立的业务板块，与其他业务分开管理，单独进行会计核算，并有独立报表；二是将管网运输业务与供气业务剥离，成为独立法人，但原母公司可以对其控股或持有相当比例股份；三是在上游形成全国统一的油气市场及下游油气销售终端市场也放开的情况下，可以合并现有的油气网输业务，成立单独的油气管网公司。至于这种公司是采取国家公司的形式还是由上下游公司联合投资成立，或是纯粹的社会投资，都不是问题，但前提是监管到位。

国家还应制定强制性规则，严格落实管网“第三方公开准入”机制。在将油气管网与油气生产、销售业务分离、独立核算的同时，为遏制不正当的市场竞争，还应当制定强制性第三方公开准入规则，要求管网运输企业向包括它自己在内的所有托运人公平开放管道运输业务，依据一定地条件代表第三方运输燃气。第三方（包括生产商、消费者、输送商或贸易商）拥有利用管道公司的输送能力和相关服务付费输送自己燃气的权力。管输公司不得销售油气，只收取管输服务费，以确保垄断性强的管输公司不会同时占有市场载体和油气供销市场。

考虑到鼓励油气基础设施投资的需要，中国目前可首先对油气长输管道实行协商性的第三方公开准入制度，要求管输企业公布指导性运输费率和协商程序。

在油气下游销售环节则需要做两件事。一是进一步推进成品油销售市场的改革和促进市场参与主体的多元化。在成品油的批发销售领域（包括成品油的储运、配售和进口中转站的建设等），应积极鼓励民营企业和外国资本以合作或合资的形式进入成品油批发市场。在成品油的零售领域，放松对非国营加油站成品油供应来源的限制，增加成品油的供应渠道；放松对外资的多数股权限制，让更多有实力的成品油零售企业与中石油和中石化展开激烈竞争。

二是在城市燃气市场，在当前一段时间内继续实行城市燃气特许经营制度，并借鉴英国的最高限价监管模型，完善激励性价格监管措施。待时机成熟后，就要进一步打破垄断，推动城市燃气特许经营制度向经营许可制度转变，全面开放城市燃气市场，建立多元化投融资体制，鼓励城市燃气市场竞争，提高燃气产业效率和竞争力。