城市生态文明建设重点与推进策略

李学锋   袁晓勐 

【摘要】城市生态文明建设，需要统筹规划，并着重在推动产业持续升级、发展绿色交通、改善人居环境、统筹城乡发展和提升城市资源价值等方面取得突破。新型城镇化将经历较长时期，城市生态文明建设也不可能一蹴而就。在当前的生态文明建设中，应采取重点突破、突出特色、制度建设、技术创新、争先创优的策略。

【关键词】党的建设　 生态文明　 绿色交通　 人居环境

狭义的生态文明是指与政治、经济、文化以及和谐社会相对应的生态环境建设，主要包括生态修复、环境治理、空间优化和生态环境质量的逐步提高。广义的生态文明，既是一种发展理念，也是人类社会发展的新时代。作为一种发展理念，生态文明要求在保护自然、尊重自然，建设良好生态的基础上，将“生态原则”贯彻到经济和社会生活的各个领域，尊重事物发展自身的规律和秩序，保持事物之间和事物内部各要素之间的竞争和共生，推动自然界和人类社会的相互协调和永续发展。

作为人类社会发展的新时代，生态文明与农业文明和工业文明相对应。在人类反思工业文明的过程中，生态文明应运而生。①生态文明强调将环境与发展进行整合性思考，在尊重自然、顺应自然的基础上，探究环境问题产生的经济社会原因以及在此基础上的解决途径，强调用生态理念从技术到体制和文化层面对其全方位透视，追求生态与发展双赢。

生态文明建设是时代发展的必然趋势

面对工业化带来的资源环境压力和日益严重的生态问题，各国20世纪60年代开始进行了系统的反思，《寂静的春天》、《增长的极限》、《人类环境宣言》成为唤醒人们生态觉醒的重要文献。1987 年世界环境与发展委员会发布的《我们共同的未来》，首次定义了可持续发展的概念②；1992年全球环境发展峰会签署的《里约宣言—可持续发展》，使“既满足当代人需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害”这一可持续发展观念深入人心。人们越来越深刻地认识到，维护地球生态，必须依靠全人类的共同努力。

当前，人类对生态环境问题的关注已经超越了以往任何一个时代，为了应对共同的环境问题，国际社会开展了广泛合作和对话，联合国气候变化框架公约及其京都议定书、蒙特利尔协议、巴厘岛路线图以及与此相关的国际合作，正在引导人类进入一个崭新的生态文明时代。“哥本哈根会议”、“坎昆会议”、“德班会议” 、“多哈会议”、“华沙会议”，以及“利马会议”，一年一度的联合国气候大会，已经成为全球最重要的多边谈判机制之一，并引领着人类可持续发展的风向标。

在国内，推动经济社会发展转型，走资源节约型、环境友好型发展道路，建设生态文明，已经成为广泛共识，这既是资源环境的严峻形势所迫，也是应对国际竞争所需。

资源环境面临严峻形势。十八大报告用十八个字表述了我们面临的严峻形势—“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”。我国人口多、底子薄，人均占有资源非常有限。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我们用几十年的时间走完了西方国家一两百年的工业化进程，在推动生产力快速发展的同时，也带来了严重的资源环境问题。近年来，各地的环境投诉、环境信访、环境纠纷以及环境群体性事件呈增长之势，在一些地区甚至集中暴发，少则几百人，多则上万人参与，客观反映出群众对恶化的环境质量日益不满，政府部门应对群体性事件的思想准备不足，应对方法不当。③

提升国际竞争力和国际影响力的必然要求。2008年金融危机以来，生态环境日益成为国际间对话的重要内容。一方面，发达国家试图通过资金和技术优势，构筑贸易绿色壁垒，打造国际竞争新优势。在国际谈判气候谈判中，发达国家不考虑历史责任，不考虑发展中国家经济社会发展的现实需求，要求发展中国家承担同等责任。在贸易争端中，发达国家以中国出口产品能耗过高、温室气体排放过多为理由，限制中国产品在本国销售。如果我们不能通过技术进步减少经济社会发展的资源消耗和环境影响，势必在谈判中居于劣势，面对贸易壁垒也会无可奈何。

另一方面，国内严峻的生态环境，严重影响了中国的国际形象，以及对国际资本和人才的吸引力。由于资源匮乏和成本上升，中国作为世界工厂的地位正在遭到来自东南亚甚至非洲国家的有力挑战。同时，由于环境污染严重，国际优秀人才来中国的意愿正在减弱。为了留住优秀人才，部分外企甚至需要为在北京、上海的外籍员工提供“雾霾”补贴。

因此，为推动可持续发展，应对新形势下的国际竞争，建设生态文明势在必行、迫在眉睫。正如习近平所强调的那样—“要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性。”④

城市生态文明建设的重点领域

建设城市生态文明，应将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，统筹城市发展各个方面，推动城市各要素协调发展。城市生态文明建设，需要统筹规划，并着重在推动产业持续升级、发展绿色交通、改善人居环境、统筹城乡发展和提升城市资源价值等方面取得突破。

推动产业持续升级。产业持续升级是城市发展的最主要动力，是生态文明建设的必要物质基础，也是资源节约、环境友好型社会建设的必然要求。

依据生态文明的要求，积极推动城市产业升级，主要任务包括：一是积极发展都市型生态农业。发展园区农业、精品农业、休闲观光农业，建设集特色精品生产、生产科研、科普教育和休闲观光于一体的多功能、高水平、现代都市农业科技园区，引导农业向科技型、生态型、集约型、观光型现代化“生态农业”模式转变。二是建设高新技术产业和高端制造业基地。以产业绿化、企业绿化、产品绿化、技术绿化为目标，创建生态型高新技术产业园区龙头，研发设计与创新能力大幅提高，高附加值、高技术含量、低能耗、低污染的高新技术产业形成规模。三是加快发展现代服务业。适应现代化城市功能特点，大力发展新型业态，倡导绿色消费理念，建设购物中心和生活服务网络体系等。

发展绿色交通。交通是一个城市的动脉，是一个城市的运行效率的直接决定因素。生态文明建设和新型城镇化推进过程中，城市发展既要避免严重交通拥堵，又要避免“大马路，空荡荡”的尴尬局面，就必须发展绿色交通。

绿色交通发展，主要着力点包括：一是以前瞻、生态、优质的绿色交通系统引导和平衡城市高效交通需求的产生、组合和运行，形成质量提升和规模聚合的交通需求构成，提供“畅达、安全、舒适和清洁”的交通服务，实现交通系统的人性化、捷运化、信息化和生态化。二是科学编制交通规划。交通规划要对城市开发规划提供宏观交通层面的指导意见，引导城市未来人口和产业发展分布格局从而形成有利于绿色交通组织的交通需求分布格局。对交通需求进行有效的时空配置，使得交通运行绩效极大化、交通运行成本极小化、节能减排最大化，尽可能减少交通污染。三是要优先发展和利用公共交通。公共交通实行低票价政策；加强政务中心、商务中心、主要居民区之间的公共交通服务；加强城市与乡村的公共交通服务；加强城市与周边城市、上一级中心城市的联系，努力实现与周边城市和上一级城市的公交同城化。四是应合理规划慢行交通。步行和自行车是居民出行的起始和终止，也是最环保最健康的交通方式，合理规划慢行交通是绿色交通的重要要求。

改善人居环境。新型城镇化的核心是以人为本，生态文明建设也必须关注人自身的需求。要按照环境优先、综合配套的理念，全面改善人居环境。

改善人居环境，应从以下四个方面着手：一是规范建设城市绿地系统。以不低于《城市用地分类与规划建设用地标准GB50137-2011》的最低标准要求，建设城市公共绿地。有条件的城市，应大力推广屋顶绿化，提升城市绿化水平。二是保护自然景观，传承文化特色。城市建设过程中，应着重保护城市自然景观、历史文化街区和各种文物，不搞简单的大拆大建，确保城市传统和城市特色的保存和发扬。三是建立生态型的垃圾处理系统。在社区中推行以区分厨余垃圾为重点的垃圾分类工作，广泛收集信息，认真调查研究，制定一整套周密细致的方案。完善与生活垃圾分类相配套的收运系统，彻底改变社区中以临时垃圾桶屋（点）和平台式垃圾转运站为主的收运模式，推广以密闭垃圾桶收集、小型动力车运输、车厢可卸式垃圾车转运的高效收运模式，整个过程实现密闭化，并可实现生活垃圾的分类运输。四是建立完善的水处理系统。投资建设和改造城市地下管网，加快整治城中村排水管网，加大新建地下管网和对污水错接乱排、超标排放的整治力度，改造完善市政排水管网系统，逐步实现正本清源和彻底的雨污分流。

统筹城乡发展。城镇化不可能再走城乡割裂的老路，统筹考虑城乡空间规划、城乡产业发展和城乡社会民生事业是新型城镇化的必然要求。区域生态系统是一个有机整体，城市生态文明建设也不可能孤岛式地单兵突进。

统筹城乡发展应从以下几个方面着手：第一，重视顶层设计、坚持规划先行，通过科学编制城乡总体规划、土地利用总体规划、城乡结合部控制性详规、综合交通枢纽规划，尽快完成《近期建设规划》、《市域城镇体系规划》、村庄布点规划和乡镇总体规划，尽快做到控制性详细规划覆盖率达100%，备案率达100%，全面实现城乡发展规划一体化，为统筹城乡生态文明建设和经济社会发展奠定基本框架。第二，统筹城乡产业发展，用工业化的思路去发展农业，培育龙头企业带动农产品加工，开拓农产品销路；着力发展都市型农业和设施农业，推广体验式农业，推动农业和旅游业相结合，提升农业科技含量和农产品附加值。第三，坚持城市反哺农村、工业反哺农业，通过科技、农机、示范基地建设等专项补贴，为农牧业发展输血。第四，统筹城乡养老等社会事业，不断完善以“五险”为主要内容的社会保险机制，通过专项补助实现农村养老全覆盖，并逐步提高农民养老金标准。

提升城市资源价值。建设生态文明，推动新型城镇化，应该努力推动城市自身环境改善、空间拓展和品味提升，带动城市自身价值增值。经营好城市资源，改善人居环境，是提升居民生活品质的需要，是全体市民的要求，是真正的以人为本；是提升城市形象和城市知名度，增强城市吸引力的需要；是筹措城市发展基金和增加民生支出的重要渠道；也是产业转型升级，推动新兴产业发展的需要。

经营城市，就必须着眼于盘活空间资源，优化生态文化资源，主要思路包括：第一，选择特定区位高密度建设商业区，提升商业区周边土地价值；第二，通过城中村搬迁改造和农村土地城镇化，拓展城市发展空间，提升土地价值；第三，通过生态文化资源的优化组合，充分利用城市自然条件，依山傍水打造更多公共开放的生态空间，建设博物馆、图书馆、体育馆等公共文化设施，提升城市文化品位；第四，必要时建设城市新区，并通过行政机关整体搬迁，带动城市新区发展，拓展城市发展空间。

城市生态文明建设的策略

新型城镇化将经历较长时期，城市生态文明建设也不可能一蹴而就。在当前的生态文明建设中，应采取重点突破、突出特色、制度建设、技术创新、争先创优的策略。

重点突破。生态文明建设是一项系统工程，城市自身的实力积累需要一个过程，短期内很难面面俱到，要加快推进生态文明建设，就必须结合自身特点，选择重点领域优先突破。

重点突破领域和方向的选择，应综合考虑城市自身的发展阶段和面临的主要挑战。城镇人口规模比较大，但经济发展水平较低，支柱产业和主导产业不明确，园区还处于起步阶段，甚至没有成片产业园区的城市；或者虽然支柱产业规模较大，但产业技术水平偏低，产品市场竞争力较弱、附加值较低的城市，应当选择产业升级作为重点努力方向，着眼于生态、科技和就业容量，重构城市产业结构，提升城市竞争力。发展水平较高、经济实力较强、高新技术产业占比较大的城市，尤其是已经面临一定程度的交通拥堵等“城市病”特征的城市，如北京、上海等巨型城市，可以选择绿色交通作为近期重点努力方向，从交通需求、交通供给、交通管理以及路网优化四个方面进行系统规划，大力发展共同交通，科学设计慢性交通。城镇开发建设历史较长，老城区、老社区严重影响城市功能优化和城镇居民生活提升的城市，在重视新城区建设的同时，应将生态文明建设的近期重点放在关系群众切身利益的人居环境改善上。

突出特色。城市生态文明建设，绝不能千篇一律。只有个性化的城市，才是鲜活的。城市并不只是用钢筋水泥堆积的所谓“现代化”，蕴藏在建筑和空间中的生态印迹、人文符号和科技魅力是城市的真正内核。

突出城市特色，可以从以下几个方面入手：一是充分利用城市自身的自然条件和生态优势，打造独具特色的城市生态系统，突出生态特色。“靠山吃山，靠海吃海”，城市建设也应当如此。海滨城市应当着力突出滨海特色，在海岸线利用、海滩开发方面做足文章，突出海景的包容性和开放性。沿江城市应当突出河流特色，充分挖掘河流的生态价值，在河道两侧留出足够的公共空间，并沿河道布局重大公共设施。森林城市应充分利用良好的植被、优良的空气质量和丰富的动植物资源，采取多中心城市空间布局，加大局部建设密度和强度，减少城市发展对森林生态的压力，以城市的活力感染森林，以森林的静谧包容城市，形成“城在林中，林在城中”相得益彰的生态格局。二是深入挖掘城市文化底蕴，突出文化特色，并将之体现在城市经济社会发展中。每个城市都有其独特的发展路径，每个城市的发展路径都是特定人类历史发展阶段的片段和缩影。按照“文脉主义”的观点，城市必须在自己的发展载体中回答“我是谁”的问题，这绝不是简单的历史遗产保护，它涉及到更为宽泛的城市文化、城市精神、城市形象塑造和发展问题。因此，必须把城镇文化和精神融入到城镇规划、景观和建筑设计、开发建设之中，彰显城镇的个性和特色，这是提升城镇品质和建设城镇生态文明的必然要求。三是发展独具优势的特色产业，突出产业特色。结合资源条件和发展基础，集中发展具有独特优势的产业，打造产业链条和产品品牌，形成具有区域影响力、全国影响力甚至全球影响力的特色产业集群，如昆山的笔记本电脑生产、佛山的建筑陶瓷生产等。

制度建设。保护生态环境必须依靠制度。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。对城市来说，必须意识到：生态文明建设，制度先行。否则，生态文明建设就会成为一句空话。

制度建设，必须从以下几个方面着手：一是坚决落实最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。把已经划定的耕地保护红线作为高压线，任何人、任何地方都不能碰。深入宣传《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国水法》等资源环境保护法律法规，对违法违规进行坚决依据法规查处。二是坚决执行土地利用、水资源利用的国家标准，并依据各地实际制定投资强度标准和污染物排放标准。对超标行为严肃查处，并责令限期纠正。难以自行纠正的，应该限期停业、拆除。对新进企业应该设定投资强度门槛、污染物排放门槛，不能达标的企业坚决拒绝。四是完善经济社会发展考核评价体系，弱化GDP考核，纳入体现资源消耗、环境损害和生态效益的指标。建立与评价体系相适应的奖惩机制，对生态环境的核心指标实行一票否决（对核心指标未能达标的个人和单位，考核为不合格），对重大生态环境事故实行责任追究制度。

技术创新。技术进步是生态文明建设的重要支撑。资源环境承载力有限和城市无限发展这对矛盾将人类置于两难境地，技术进步则是实现生态环境和城市发展双赢的钥匙。

为推动生态文明建设，应着重通过以下几个方面推进技术创新：一是制定技术创新规划和方案，明确技术创新鼓励政策；鼓励申请技术专利，对技术专利给予奖励；拨专款成立专门基金，加大对技术创新的支持力度，支持本地实用技术攻关，并对重大技术创新实施奖励。二是结合本地生态环境特色和产业发展特征，增强区域性、特色性产业技术自给能力，以适应本地经济需求和社会发展为出发点，在技术引进的基础上，为区域性、特色性产业（经济）发展提供技术支持，推动产业升级。以西北地区城市为例，一方面是水资源比较匮乏，另一方面光照比较充足，因此应加大对不同产业节水技术和太阳能利用技术的支持。三是加强科技创新的典型示范和带动作用，以创新型企业、科技示范工程为重点，积极推进高新技术改造地方传统和特色产业，逐步提高产业整体创新水平，推动经济转型和创新发展。四是积极推进区域创新能力建设，逐步建立健全适应创新、创业的机制和社会环境，完善以企业为主体、市场为导向、产、学、研和技术推广组织相结合的技术创新体系和科技服务体系。

争先创优。科学衡量城市的生态文明建设水平，需要多方面指标的综合比较。当前，虽然还缺乏对生态文明建设水平进行全面评估的权威评价体系，但国家相关部门的试点示范、争先创优活动，可以从不同侧面反映城市的生态文明水平。

城市要努力争先创优，可以将创建国家环境保护模范城市、国家园林城市和国家生态园林城市、国家生态文明先行示范区为主要抓手。主要着力点包括：一是争创国家环境保护模范城市。国家级环境保护模范城市的认定和考核，涵盖了社会、经济、环境、城建、卫生、园林等方面的内容。1997年评出的首批国家环境保护模范城市是张家港市、深圳市、大连市、珠海市、厦门市、威海市。截至2012年，国家认证的国家级环境保护模范城市92个。二是争创国家园林城市和国家生态园林城市。国家园林城市和国家生态园林城市，由中华人民共和国住房和城乡建设部依据《国家园林城市标准》进行评选，主要从综合管理、绿地建设、建设管控、生态环境、节能减排、市政设施、人居环境、社会保障八个方面进行评价。国家园林城市须满足全部基本项的要求，国家生态园林城市须同时满足所有基本项和提升项的要求。国家生态园林城市是国家园林城市的更高层次，更加注重城市生态功能提升，更加注重生物物种多样性、自然资源、人文资源的保护，更加注重城市生态安全保障及城市可持续发展能力，更加注重城市生活品质及人与自然的和谐。自1992年开始，住房和城乡建设部每年都会公布当年评定的国家园林城市。但截至目前，国家生态园林城市只公布了试点城市，包括青岛、扬州、南京、杭州、威海、苏州、绍兴、桂林、常熟、昆山、晋城和张家港。三是争创国家生态文明先行示范区。建设生态文明先行示范区，围绕破解区域生态环境关键制约为基本目标，先行先试、大胆探索，发挥“积累经验、树立典型、示范引领”的作用⑤。

总之，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，建设城市生态文明，必须将生态文明建设融入城市发展全过程，建设生态和谐、以人为本、功能多元、独具特色的新型城市。在新型城镇化过程中建设城市生态文明，需要统筹规划，并着重在产业持续升级、发展绿色交通、改善人居环境、统筹城乡发展、提升城市资源价值和构筑合理的利益分享机制等方面取得突破。

（作者分别为中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员、城市经济研究室副主任，中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员）

【注释】

①李学锋：“生态时代城市发展的国际借鉴与中国愿景”，《上海城市管理》，2012年第5期。

②孙新章，王兰英等：“以全球视野推进生态文明建设”，《中国人口•资源与环境》，2013年第7期。

③顾瑞珍，吴晶晶，罗沙：“习近平：建设美丽中国 推进生态文明—学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神述评之七”，中国文明网，2013年7月22日，http://www.wenming.cn/xj_pd/ssrd/201307/t20130722_1359815.shtml.

④习近平：“在中共中央政治局第六次集体学习上的讲话”，2013年5月4日。

⑤国家发展改革委、财政部等六部委：《关于开展生态文明先行示范区建设（第一批）的通知》，2014年7月。