转变工作范式 提升社会治理检察建议效能

导言：社会治理检察建议的效能刚性

作为人民检察院依法履行法律监督职责、参与社会治理的重要方式，社会治理检察建议对于充分发挥法律监督机关的职责、实施依法治国战略、推进国家治理现代化具有重要意义，在客观上具有高度的价值刚性。此外，关于检察建议工作实践的研究也表明，检察机关的检察建议不仅能够预防、纠正违法犯罪，而且可以宣传和维护法制权威，为构建和谐法治社会、推进社会管理创新做出了重要贡献。

正是基于社会治理检察建议工作的高度价值刚性，张军检察长提出要把没有硬性要求的检察建议“做成刚性、做到刚性”。该要求的核心要旨就是把社会治理检察建议工作的刚性价值需求落实到效能刚性上，将社会治理检察建议的制度优势转化为制度效能。这需要对当前实际工作进行深入的实证考察，发掘工作中的现实问题及其深层原因，并采取有针对性的政策对策。与检察机关工作人员和被建议单位相关人员的半结构化深入访谈表明，当前社会治理检察建议工作所面临的困难源于检察机关和被建议单位两个方面，内容涉及思想认识、思维方式、工作方法等多个维度；困难产生的根本原因在于双方都没有充分认识到社会治理检察建议工作所包含的工作范式的深刻转变，即从“问责诉讼范式”向“沟通治理范式”的转变。因此，社会治理建议工作效能的提升，也相应地需要从工作范式转变的角度出发，提升思想认识，转变思维方法，改善工作方法，加强制度保障。

问题：社会治理检察建议效能提升的困境

访谈资料表明，社会治理检察建议工作面临的问题和困境存在于建议主体（人民检察院）和被建议对象（被建议单位）两个方面，内容涉及思想认识、思维方法、工作方法、制度保障等多个维度。这些问题如果得不到解决，将可能产生严重后果。

首先，在思想认识方面，检察机关工作人员和被建议单位相关人员对社会治理检察建议的功能定位仍然存在误解。部分人民检察院工作人员对社会治理检察建议工作的重要性认识不足；该项工作在一定程度上出现了被边缘化的情况。对于最近被重点强调的社会治理检察建议工作，有些人认为“不过是检察院工作很少的一部分”，“首先要完成首要工作，（然后才是检察建议工作）”，“检察建议效果并不明显，没有执行力”等。被建议单位对检察建议的目的存在误解。有被访谈对象认为，检察建议就是问责，是“查出了问题，让我们解决……否则可能面临被追责的风险”。然而，检察系统积极开展社会治理检察建议的初衷却是“为了实现经济社会高质量发展”，“弥补日常管理中的漏洞”，“实现法律监督的双赢多赢共赢”。

其次，在思维方法方面，存在“外行建议内行”的现象，部分提出的建议缺乏针对性和可行性。检察院工作人员和被建议单位相关人员都认为，高质量的检察建议应符合两个方面的标准：第一，检察建议所提出的问题要具有针对性；第二，检察建议所要提出的解决方案应是具体且切实可行的。但是，访谈对象也指出了当前的检察建议存在针对性和可行性不强的问题，尤其是“外行建议内行”的问题。这个问题首先表现在部分办案人员没有正确认识人民检察院作为法律监督机关的职能定位，办理的检察建议未能找准建议的着力领域，或过分“深入”被建议单位的专业业务领域，或所提出问题过于“空洞”和“宽泛”，是一些各个行业和部门面临的共同问题；或者也是被建议单位长期以来都在关注、但一时难以依靠自身解决的问题。即使问题具有针对性，检察建议提供的解决方案也可能“缺乏可行性”。有的检察建议仅仅“提出了问题”；有的检察建议提出的方案“过于理想化”；有的检察建议“不够具体”。

再次，在工作方法方面，人民检察院和被建议单位之间没有围绕具体问题展开切实的沟通、交流和合作。社会治理检察建议工作中的误解、针对性不强和可行性不高产生的一个主要的原因是检察院和被建议单位之间没有展开有效的沟通和合作。这也体现了社会治理检察建议与其它类型的检察建议的区别。再审检察建议、纠正违法检察建议和公益诉讼检察建议很大程度上都与检察院的公诉职能直接相关，都能以法律为准绳提出明确的问题。但是，社会治理检察建议却依赖于检察院与被建议单位之间的沟通、协调和合作，从而精确地界定问题，合理地提出方案，有效地落实建议。

最后，制度保障方面，人民检察院还没有设立有针对性的工作机制，易于产生“重数量，轻质量”的形式化现象。访谈中，有检察机关的同志提到，“现在对社会治理检察建议工作非常重视……其中的一个重要表现就是，为了将这项工作做成刚性……出现了同级各单位之间片面比较检察建议数量（的情况）……因为各单位之间也面临业绩考核，也就存在竞争。”盲目追求社会治理检察建议的数量，使得个别地方出现了将一份检察建议发往同级十几个部门的情形，甚至出现了在发出检察建议的同时拟定回复函并通过私人关系让“被建议单位”在函上盖章的情形。

访谈和现有研究都表明，不解决当前社会治理检察建议工作遇到的问题，可能产生非常严重的后果。首先，社会治理检察建议的实际效能就会大打折扣，难以实现其功能和价值。被建议单位已经产生了“这种建议没有什么实际帮助”的看法。其次，社会治理检察建议质量的高低直接影响到检察机关和司法系统的权威性。正像一位检察官所说的，“如果现在检察建议的质量不提高，检察院的权威性也会受到影响，以后的工作也就会更难做。”

原因：社会治理检察建议工作范式的转变

对检察机关社会治理检察建议工作和其它工作的比较说明，社会治理检察建议工作包含着工作范式的根本转变。实证调查却表明，当前社会治理检察建议工作还没有做出相应的转变。这也是当前社会治理检察建议工作所面临问题的根本原因。具体而言，在我国国家治理体系和治理能力现代化的进程中，人民检察院着重强调社会治理检察建议工作，代表着人民检察院在进一步参与社会治理、更好实施依法治国战略的努力，也代表着人民检察院工作范式从“问责诉讼范式”向“沟通治理范式”转变。

以争议解决和法律应用为核心的“问责诉讼范式”是人民检察院的传统主要工作范式。《中华人民共和国人民检察院组织法》所列出的人民检察院职权都是围绕“诉讼活动”界定的，包括对有关刑事案件行使侦查权；决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；依照法律规定提起公益诉讼；对诉讼活动实行法律监督；等等。尤其需要说明的是，该法虽然也规定人民检察院可以依法提出检察建议，但是仍然是围绕诉讼活动开展的。

2009年11月17日，最高人民检察院颁布的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》表明人民检察院检察建议工作开始从“问责诉讼范式”向“沟通治理范式”转变。该规定第一条就规定中，“完善制度”、“制约”、“监督”、“管理”、“服务”、“预防”等一系列“治理”相关的价值理念和工作方法成为关键词。该规定第五条所列出的检察建议的适用范围，包括完善管理和制度，预防违法犯罪；改进主管部门和机关的管理监督工作；调解疏导民间纠纷等等，更具体地体现了“沟通治理范式”。

2918年12月25日，最高人民检察院第十三届检察委员会第十二次会议通过的《人民检察院检察建议工作规定》，标志着检察建议工作步入“质量和效果提升”阶段。从检察建议工作范式的发展来看，该规定同时包括了“问责诉讼”和“沟通治理”两种检察建议工作范式，标志着检察建议工作中“沟通治理范式”的确立。首先，该规定列出了再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议等类型。将“社会治理检察建议”列为检察建议的一种类型，说明社会治理检察建议具有与其它检察建议不同的内容和工作逻辑。其次，该规定具体说明了各种检察建议的工作内容，因此明确了社会治理检察建议与其它类型检察建议在工作内容上的区别与联系，在工作内容上具体地体现了从“问责诉讼”向“沟通治理”的转变。最后，该规定的工作方法也体现了“沟通治理”工作方法。从治理理论来看，整合国家、市场和社会的多种力量来实现社会公共利益是治理方法最明显的特点。该规定中便包括被建议单位、专业人员、相关部门、行业协会、委托机构等各种力量的整合。

言而总之，作为国家治理体系的重要组成部分，社会治理检察建议工作也代表着人民检察院工作范式从“问责诉讼范式”向“沟通治理范式”转变。这种“沟通治理范式”要求人民检察院将自己视为国家社会治理的“参与者”，通过与其它治理参与者的“协商”和“合作”，切实提高社会治理检察建议的质量，从而更好地发挥其社会治理职能，成为国家治理体系和治理能力现代化事业的重要支撑。

对策：社会治理检察建议的效能提升路径

以上分析表明，社会治理检察建议工作面临的问题的根本原因是，当前办案人员在相关工作中还没有充分认识和践行社会治理检察建议工作所要求的从“问责诉讼工作范式”向“沟通治理工作范式”的转变。今后，转变工作范式、提高工作效能需要从以下几个方面开展。

第一，转变工作范式，深刻把握“沟通治理范式”的意涵。社会治理检察建议工作对于充分发挥法律监督机关在贯彻依法治国战略、推进国家治理体系现代化的作用具有重大意义。同时，社会治理检察建议工作又不同于检察院的传统工作。尤其是，这项工作依赖于建议单位和被建议单位的沟通和协调。切实提高社会治理检察建议的效能首先要求检察院工作人员深刻把握社会治理检察建议工作的“沟通治理范式”，并自觉地在具体工作和各个环节上应用这种工作范式。

第二，提高关于社会治理检察建议功能定位的思想认识，加强就此与被建议单位的沟通交流。检察院工作人员要首先认识到社会治理检察建议工作的功能定位和价值意义。尤其是要站在推进国家治理体系和治理能力现代化、落实依法治国战略的角度理解这项工作的重大意义，从而积极地认识这项工作。其次，针对被建议单位对社会治理检察建议产生的误解，检察院也要加强沟通交流，结合具体的问题说明社会治理检察建议的意义和目的。

第三，转变思维方式，从社会稳定和发展的角度通过与被建议单位的沟通进行问题研判和制发检察建议。牢牢把握社会治理检察建议的目标导向，即通过解决现实问题，实现社会稳定和发展；这也是作为社会制度的法律根本社会职能。尤其是要将检察建议工作与问责诉讼工作有所区分。这一目标导向是提高检察建议质量的根基。在此基础上，为了解决“外行建议内行”的问题，在问题研判过程中要加强与被建议单位的沟通，找出问题的症结；在方案制定的过程中要深化与被建议单位的合作，制发更更具可行性的具体措施；在方案实施过程中要跟踪配合被建议单位的工作，为他们执行建议方案提供一些实际帮助。

第四，完善工作方法，采取多轮沟通协商机制落实社会治理检察建议。沟通协商是社会治理检察建议工作范式的根本特征，而且沟通协商存在于目的澄清、问题研判、方案制定和措施执行等各个环节。因此，增强社会治理检察建议的实际效能、提高人民检察院法律监督的权威性，需要进一步加强制度建设。具体而言，有必要完善“多轮沟通协商机制”。社会治理检察建议的沟通协商要“多轮进行”是因为一份高质量的检察建议需要在问题研判、方案制定和建议执行等各个环节上进行反复沟通。之所以要在制度上完善工作机制，是因为当前检察建议工作的开展还缺乏具体明确的规范流程可供依循，并出现了“求数量，轻质量”的问题。“多轮沟通协商机制”尤其需要对具体检察建议的流程进行跟踪记录，从而形成环环相扣的高效运行流程。

（文/山东省聊城市东昌府区人民检察院党组书记、检察长孙吉祥，中国社会科学院社会学研究所助理研究员、检察长徐法寅）