《民生周刊》全媒体记者   罗燕

农村老年人口基数大，家庭养老能力弱化，养老服务设施不健全，失能、半失能和空巢老人多，养老财富积累不足导致支付能力较弱……我国养老服务短板在农村，难点也在农村。

党的二十届三中全会《决定》提出，“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制”“加快补齐农村养老服务短板”。

如何补短板、强弱项，健全农村养老服务体系？如何不断提升养老服务质量，增强农村老年人群体的获得感、幸福感、安全感？就相关问题，《民生周刊》记者专访了中共中央党校（国家行政学院）教授、中国社会保障学会养老服务分会会长青连斌。

▲青连斌

党的十八大以来，我国农村养老服务体系建设扎实推进

民生周刊：党的十八大以来，我国采取了哪些举措提升农村养老服务能力与发展水平，取得哪些显著成效？

青连斌：党的十八大以来，党和国家高度重视农村养老服务工作，相继出台一系列重大政策举措，加大人力物力财力的投入，加快补齐农村养老服务短板，农村养老服务的发展取得了显著成就。

值得强调的有三方面：一是聚力民生，不断推进农村敬老院升级改造。从2019年起，民政部、国家发展改革委、财政部实施了为期3年的农村敬老院改造提升工程，重点支持各地改善农村养老服务设施条件，完善失能照护设备配置，推动形成布局科学、配置均衡、服务完善的农村养老服务设施网络。按照填平补齐的原则，确保每个县（市、区、旗）至少建有一所以失能、部分失能特困人员专业照护为主的县级敬老院，实现县级全覆盖。

近年来，我国已初步形成以家庭赡养为基础、养老机构和互助养老服务设施为依托、乡镇敬老院为托底保障的农村养老服务供给格局。

二是聚焦农村养老真实需求，大力发展农村互助养老。采取政府投入一部分、集体出资一部分、社会投资一部分、慈善捐助一部分、家庭支付一部分的方式建设互助养老设施，为助餐、助医、助行、助洁、巡访等服务搭建平台和阵地。充分发挥农村基层党组织、村委会、老年协会等作用，通过邻里互助、亲友相助、志愿服务等模式及举办农村幸福院、养老大院等方式，大力发展农村互助养老，为农村老年人提供方便可及的养老服务。

三是持续提升农村留守老年人关爱服务质量，养老、孝老、敬老的社会氛围更加浓厚。2017年，民政部等9个部门联合印发《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》，提出推动各地建立健全家庭尽责、基层主导、社会协同、全民行动、政府支持保障的农村留守老年人关爱服务机制。

目前，全国各省、自治区和直辖市均制定了加强农村留守老年人关爱服务体系的专项政策文件或实施细则，全国统一的农村留守老年人信息管理系统已完成开发并全面应用。

结合目标导向与问题导向，对农村养老服务的发展作出系统部署

民生周刊：当前，我国农村养老服务还存在哪些短板和困难？

青连斌：同城镇老年人一样，我国农村老年人也经历了城镇化、现代化、市场化的洗礼，但对于农村老年人，邻里守望相助、养儿防老、叶落归根等观念深入骨髓，更愿意选择居家养老。

然而，我国农村空巢老年人所占比重比城镇更高，农村居民收入水平低于城镇居民收入水平，老年人养老服务的支付能力较低，城乡老年人的养老金水平差距较大。

与城镇相比，农村养老服务的发展滞后，供需矛盾更加突出，城镇发展养老服务的一些比较成功的经验和做法并不适合农村。农村是我国养老服务的短板，既是发展养老服务的难点，又是发展养老服务的重点。

民生周刊：今年6月，民政部联合农业农村部等21个部门出台《关于加快发展农村养老服务的指导意见》（以下简称《意见》），这份指导意见的突出亮点是什么？将对农村养老服务补上短板、提升质量发挥怎样的作用？

青连斌：《意见》把目标导向和问题导向很好地结合起来，对农村养老服务的发展作出了系统部署。

所谓目标导向，就是明确提出到2025年的工作目标：每个县（市、区、旗）至少有一所以失能照护为主的县级特困人员供养服务机构，省域内总体乡镇（街道）区域养老服务中心服务覆盖率不低于60%，互助养老因地制宜持续推进，失能照护、医康养结合、助餐、探访关爱、学习娱乐等突出服务需求得到有效满足。

《意见》还提出，在此基础上“再经过一段时间的努力，县域统筹、城乡协调、符合乡情的农村养老服务体系更加完善，农村老年人的获得感、幸福感、安全感不断提升”。

所谓问题导向，就是从农村养老服务发展的现实问题出发，围绕实现工作目标，补短板、强弱项。《意见》从农村养老服务网络、质量水平、工作机制和保障支撑等几个方面，提出具体的政策举措。

比如，在农村养老服务网络建设方面，目前我国县级特困人员供养服务机构、乡镇（街道）区域养老服务中心、村级养老服务点的网络格局已基本成型，县级特困人员供养服务机构要拓展功能，具备条件的乡镇（街道）特困人员供养服务设施（敬老院）等养老机构要向具有协调指导、全日托养、日间照料、居家上门、服务转介等功能的区域养老服务中心转型，村级邻里互助点、农村幸福院等互助养老服务设施建设要纳入村庄规划，特别是要引导提升县域养老机构资源使用效能。

在提升农村养老服务质量水平方面，特别强调要提高易地扶贫搬迁安置点养老服务水平。在健全农村养老服务工作机制方面，强调要激发村集体和村民发展养老服务内生动力，引导社会力量积极参与。在强化农村养老服务支撑保障方面，强调要建立健全多元投入机制、提升农村养老服务可及性。这些举措都是很有针对性的。

必须走出一条符合农村实际、供需相衔接、质优价廉、方便可及的农村养老服务发展之路

民生周刊：如何进一步提升农村养老服务能力和水平？在您看来，农村养老改革的关键点是什么？

青连斌：要更好地满足亿万农村老年人的养老服务需求，必须走出一条符合农村实际、供需相衔接、质优价廉、方便可及的农村养老服务发展之路。

第一，依托行政村和较大自然村，发展集日间照料、短期托养、互助式养老于一体的综合性养老服务机构和设施。在农村，这三类养老服务不宜分别设立，以尽可能节约资源，避免人力、物力和财力的重复投入和浪费。

第二，进一步发展农村居家养老服务。发挥村民自治组织的作用，村民自治组织最了解本村老年人的具体情况，谁家需要什么帮助最清楚，村民自治组织要把服务本村老年人作为本身应有的职责。引入社会力量和民间资本，发展居家养老服务机构，提供农村老年人迫切需要的如洗衣做饭、洗澡清洁、陪同上医院、代购日用品药品、打针用药、维修家具电器等服务。此外，大力发展农村养老敬老尊老志愿服务组织，并支持志愿服务组织开展各类力所能及又适合居家老人需要的上门志愿服务。

第三，提倡和鼓励民间资本、爱心人士和社会组织举办面向农村老年人的小型、微型和家庭式养老机构，主要是中低收入的农村老年人，要为农村老年人提供方便可及、价格合理的养老服务。

第四，以农村特困老人集中供养机构为基础，发展区域性养老服务中心。区域性养老服务中心要提供两大类服务，一是作为养老机构，提供入住服务；二是作为居家养老服务机构，为周边老年人提供上门养老服务。

第五，鼓励和支持城乡养老服务机构交流、互助、合作，建立常态化的协作机制。

目前切实可行的做法有三种：鼓励和支持城市公办养老机构与农村五保供养机构及农村其他养老服务机构，建立长期稳定的对口支援和合作机制，采取人员培训、技术指导、设备支持等方式，帮助农村养老服务机构提高服务能力和服务水平；

鼓励和支持城市养老服务机构、企业和组织把居家养老服务的功能向农村延伸，在服务城市居家老人的同时，尽可能覆盖更多农村居家老人；

鼓励和支持城市养老服务机构承担更多社会责任，低费或减免收费接收农村老人入住。

第六，拓宽资金渠道，支持农村养老服务的发展。发展农村养老服务，离不开资金支持。一方面，可以将农村未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老，充分调动和发挥农村集体经济支持农村养老服务的积极性。

另一方面，政府用于养老服务的财政性资金，包括用于养老服务的中央专项彩票公益金，应重点向农村养老服务倾斜。同时，采取切实有效的政策措施，引导和鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务，重点投向农村居家养老服务。

各地应把国家政策与本地人口老龄化、养老服务实际结合起来，制定符合本地实际的地方性政策。

民生周刊：在我国农村养老服务中，地域差异比较明显，养老政策的制定如何做到因地制宜、精准施策？

青连斌：我国地域差异明显，体现在很多方面，如经济发展水平、人口老龄化程度等，不同民族在养老文化传统方面也有不小差异。

国家层面的养老服务政策是从国家政策的统一性、权威性角度制定的，对全国养老服务发展发挥着引导、规范等作用，各地要结合本地的具体情况，把国家政策与本地人口老龄化、养老服务实际结合起来，制定符合本地实际的地方性政策。

比如，国家对乡村旅居养老很重视，出台了许多支持政策，但并不是每个地方都适合开展旅居养老。

现在很多村庄出现闲置的民居、中小学校等，从国家层面来讲，鼓励把这些闲置资源改造为养老服务设施，但对那些已经完全成为空心村的乡村显然不适合，因为没有那么多老人需要这些养老服务设施，如果进行改造，很可能造成资源浪费。

原文刊载于2024年第21期、10月14日出版的《民生周刊》杂志

原标题：《中共中央党校（国家行政学院）教授青连斌：加快补齐农村养老服务短板》

（责任编辑：罗芳菲）