专访中国社会科学院宋迎昌：存量时代，城市如何实现高质量发展？

中国环境报记者 刘秀凤

日前召开的中央城市工作会议提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。为此，城市工作要主动适应形势变化，转变发展理念。中国社会科学院生态文明研究所习近平生态文明思想研究室研究员宋迎昌在接受中环报记者采访时表示，我国的城市发展进入存量时代，如何做好存量时代的城市更新是一项关键的工作，也就是要在不产生增量或减少增量的情况下，促进城市的高质量发展。

宋迎昌，中国社会科学院生态文明研究所研究员、中国社会科学院大学应用经济学院博士生导师。主要研究领域为城市与区域发展、都市圈和城市群治理、城市可持续发展等。

中国环境报：今年的中央城市工作会议指出，要推动城市高质量发展。在您看来，城市高质量发展包括哪些内容？目前在城市发展过程中存在哪些问题？

宋迎昌：过去的10年间，我国城市发展取得巨大成就。在城镇人口大规模增加的同时，城镇化率提高了约10个百分点，把人口规模巨大的城镇化这一中国特色体现得淋漓尽致。同时，超特大城市数量不断增多，城市经济实力迅速增强，一大批都市圈和城市群迅速崛起。2024年末，我国的城镇化率达到67%，距离稳态城镇化发展（城镇化率70%）的门槛仅一步之遥，这意味着我国的城市发展即将告别“增量时代”，开始步入“存量时代”，进入了一个与以往不同的新阶段，而高质量发展成为这一阶段的主题。

在我看来，城市高质量发展的核心内涵是“四个高”，即高水平规划、高标准建设、高品质生活和高质量治理。一座城市能否实现高质量发展，首先要看规划的水平怎样。要本着世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的原则，精心做好每一座城市的规划；要突破传统的对城市市政建设的狭义理解，树立大城市建设观念，从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的角度全方位推进城市建设；要深化城市治理体系和治理能力现代化改革，真正把“幼有所育”“学有所教”“业有所就”“劳有所得”“住有所居”“病有所医”“老有所养”落到实处。

与城市高质量发展的要求相比，目前我国的城市发展还存在一些不容回避的问题，比较突出的一点是规划的前瞻性不足。这是因为过去的规划都是建立在增量基础上的，比如城市功能扩张、空间扩展、住房开发等。未来城市规划要做好主动迎接“存量时代”的准备，及时转变观念，要在空间扩张受到严格约束的条件下，在存量上做文章，想方设法提高城市发展的质量和效益。

目前，我国城市绿色转型发展依然任重道远。绿色转型发展是高质量发展的基本要求，虽然我国在绿色转型发展方面做了大量工作，也取得了长足进步，但是目前的工作由多个部门负责，统筹协调不够，在协同发展方面还需要进一步推进。

中国环境报：今年的中央城市工作会议提出，要着力建设绿色低碳的美丽城市。实现这一目标要从哪些方面着力？哪些城市的经验值得借鉴？

宋迎昌：要实现“着力建设绿色低碳的美丽城市”的目标，我认为应该从以下几方面发力：一是大力发展可再生能源。通过提高可再生能源利用的占比倒逼能源利用结构低碳化转型，进而推进低碳城市甚至零碳城市建设。

二是全面构建绿色产业体系。彻底转变传统的“高耗能、高排放、高污染”发展模式，逐步淘汰落后产能，加大绿色创新技术应用，打造低碳绿色的现代产业体系。

三是协同推进减污降碳扩绿增长。减污，关键在于精准治污、科学治污、依法治污；降碳，关键在于构建碳排放总量和强度“双控”的激励约束机制；扩绿，关键在于不断提升生态系统的多样性、稳定性、持续性；增长，关键在于实现绿色增长、高质量增长。协同推进减污降碳扩绿增长，就要在多重目标下寻求动态平衡点，做到一体谋划、一体部署、一体推进。

在这方面，我国在国家和地方层面开展了多种类型的试点工作，取得了一定成效。比如，江苏省镇江市坚持“生态优先、绿色发展”理念，制定《镇江低碳城市建设行动计划》，精细化制定任务清单，有力推动了经济持续发展和碳排放强度逐年下降。再比如，四川省成都市以公园城市建设试点为契机，将“人民城市”“生态文明”“城市治理能力建设”有机融合，在探索城市公共价值取向、绿色发展导向、培育新动能、建设国家中心城市等方面做出了表率。

中国环境报：近年来极端天气愈加频繁，对城市发展提出了挑战。您认为，各类城市该如何做好应对，提升城市的适应能力？

宋迎昌：极端天气愈加频繁，与全球气候变化密切相关。应对气候变化，没有一个城市可以置身事外，各城市都有责任做好自己的工作。首先，各类城市都要自觉承担减缓气候变化的责任，积极推进碳达峰、碳中和战略，并将具体行动落到实处。其次，要做好适应能力建设，增强城市应对极端天气事件的韧性。

过去的城市发展建设是基于扩张性的思维，对城市韧性建设方面考虑不够。比如，一些城市在平整土地过程中，把一些原有的沟渠都填埋了，对防止山体滑坡等基础性工作重视不够。一些基础性工作往往暂时看不到效益，甚至在没有灾害出现的时候，有人会认为这些工作是多余的。但在极端天气愈加频繁的情况下，这些曾经被忽略的问题可能集中爆发，对城市安全运行产生严重影响。

增加城市的韧性，是下一步需要高度重视的工作，但不同的城市可能面临的问题不一样。比如，很多大城市在开发过程中，只重视地上的基础设施建设，忽略了地下的排涝设施配套；对于一些自然地理条件比较复杂的城市来说，做好山体滑坡、泥石流的防御工作更为重要。不同规模城市面临的问题不一样，开展韧性城市建设的重点也不同，需要各城市拿出各具特色的应对方案。

总的来说，我认为可以从这几方面着手提升城市的适应能力：一是数字化赋能，做好监测预警和事后评估工作；二是加强韧性基础设施建设，将韧性理念融入城市基础设施建设全过程，构建绿色、智能、韧性的新型基础设施体系；三是创新城市空间治理思路，通过功能复合、资源配置、模块化设计，构建平时高效运行、急时快速切换的弹性体系，为城市应对风险提供物理支撑与治理韧性；四是强化城市韧性制度建设，从顶层设计、法律政策协同、社会公众参与、物资供应保障等方面形成一整套法治化、规范化的运作机制。

中国环境报：当前，各地正在大力推进城市更新，需要重点推进哪些工作？

宋迎昌：当前，我国城市发展已经进入“存量时代”，城市更新将成为城市建设的“主战场”。要做好城市更新，我认为需要系统的城市更新规划，把城市更新的指导思想、具体目标、空间布局、实施手段、具体项目安排、资金筹措、效果评估等内容说清楚。

同时，要推进城市基础设施更新，把数智技术、绿色低碳技术、韧性技术融入城市基础设施更新行动计划，实现城市基础设施功能和质量的跃升。还要促进城市产业转型升级，从城市资源优化配置、空间布局优化、发展动能转化等方面实施城市更新，发挥其对城市产业转型升级的保驾护航作用。城市基础设施对产业发展具有重要的支撑作用，因此要将城市更新和产业转型结合起来，更好地促进城市发展。

推动城市更新，还要满足城市居民高品质生活需求。把城市居民对高品质生活的需求作为城市更新的重要内容予以落实，并根据实际情况变化不断调整，切实体现“人民城市”理念。要注重挖掘城市文化内涵，因地制宜打造形态各异、文化内涵各具特色的“人文城市”，将城市发展与文化发展有机融合，提高城市的文化品位。在城市更新过程中，还要将绿色低碳城市建设的先进理念、国家相关法律法规政策、范式标准和技术应用等落到实处，助推城市绿色低碳转型。