多主体参与破解校园安全治理困境及路径优化研究

陈  妹

2023年5月30日，教育部会同公安部等部门召开全国中小学幼儿园安全工作视频会议，深入学习贯彻习近平总书记关于安全工作的重要指示批示精神，分析研判校园安全工作形势，树牢安全发展理念，加强综合治理，强化部门协同联动。目前，我国的校园安全仍存在供需矛盾、联动机制不健全等问题，平安校园建设需要社会多个主体共同努力。笔者通过对广西壮族自治区和湖南省部分大学、中小学、幼儿园和派出所实地走访、电话访谈，发现目前学校普遍在硬件设施建设方面取得了较大进步，但警校协调联动机制不健全、安保人员业务水平偏低、安全培训机制不完善等问题有待进一步深化解决。针对目前校园安全治理面临的困境，结合调研的情况，可通过深化“4+N”安全体系建设、开展形式多样的校园安全培训、优化安保人员选拔任用机制、引导社会力量参与校园安全建设、加强基层派出所警力配置等举措，探索多主体参与破解校园安全治理困境与路径优化，力争为创建安全、文明的校园环境做出贡献。

校园安全治理亟需多方共同参与

（一）校园安全事故及其发生原因

随着校园安保基础设施不断完善，目前校园内发生持械斗殴的情况较少，但交通事故、游玩溺水、校园火灾、楼道踩踏、食物中毒等每年仍有发生，其中交通事故、游玩溺水是青少年非正常死亡的重要因素。校园欺凌事件、非法校园贷等问题也时有发生，严重影响了青少年的健康成长。如何通过学校、家长等多方共同努力，守护青少年生命安全成为教育领域亟待解决的重要问题。

通过梳理近年来各类典型校园安全事件，可以总结出以下常见的校园安全事故及其发生原因：

交通事故：酒驾、车辆超速、闯红灯、天气原因等导致校园交通事故。

游玩溺水：学生在水库、江河等游泳时，由于手脚抽筋、不慎落水等导致溺水、窒息；暑假7、8月份多发。

校园火灾：学生在宿舍楼、实验室等违规使用大功率电器、夜间点蜡烛看书，线路老化、烟头或者蚊香未及时熄灭等引发火灾；冬季多发。

踩踏事故：由于教学楼、图书馆、报告厅等楼道狭窄、停电后缺乏紧急照明灯和安全指示灯等引发踩踏事故。

食物中毒：由于细菌污染、食品变质发霉、农药残留、集中配送的冷链运输不规范等原因导致师生食物中毒。

校园欺凌：同学间有言语上的侮辱、肢体上的暴力行为，主要原因在于网络上色情暴力信息的影响、家庭教育的缺失、以个人为中心的自私心态、违法成本低的侥幸心理等。

厌世轻生：部分学生受家长或者老师批评后心理失衡、学习压力过大、心理抑郁、感情受挫、阅读不良读物等原因产生轻生念头，教学楼、宿舍、河边等区域是事故高发地。

非法校园贷：学生轻信低价销售、返现打折等，或存在攀比心理，陷入非法校园贷或是电信诈骗、传销，以债还债，多发在大学校园。

恶性伤人：主要由心理疾病、感情纠纷等引发，多发生在乡镇地区的中小学、幼儿园，安保力量薄弱的农村幼儿园是重灾区。

性侵、性骚扰案件：学生缺乏基本的性认知、自我保护意识，家长监护不到位，一些教师品德败坏等是主要原因，其中以熟人作案为主。

（二）校园安全治理主体的职责使命

根据国务院办公厅2017年印发的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》，结合笔者在多所中小学幼儿园和派出所的调研情况，梳理出学校、家长、教育主管部门、公安机关及其他相关机构与部门的职责。（见表1）

当前学术界对于校园安全治理的探讨，主要集中在韧性校园建设、校园安全文化建设、校园犯罪预防、校园舆情处理、校园疫情防控、校园安全信息化建设、校园警务建设等方面，较少通过实践调研来深入了解校园安全多主体的协同治理。校园安全治理需要全社会的共同努力，本文从“护校安园”的多个参与主体调研入手，梳理各主体参与校园安全治理的现状和问题，并针对当前面临的困境提出解决方法。

各主体参与校园安全治理现状及存在的问题

校园安全治理是一项复杂的系统工程，需要各方力量参与其中。学校、公安及其他社会组织机构共同发力，才能更好维护校园环境的安全稳定。目前，各主体在参与校园安稳工作时，尚存在一些问题和不足，主要有以下几方面。

（一）公安机关在校园安全治理中的短板与不足

护校警力配置有待优化提升。目前我国校园周边治安整治，主要是通过设置“护校岗”和“治安亭”等治安点来进行警力部署，安排民警或辅警到对应负责的学校开展护校工作，开展交通疏导、治安排查和巡逻等常态化工作，重点加强对占位摆摊、校园欺凌等涉校安全事件的管控和处置，净化校园周边环境。根据走访广西两市的情况来看，无论是城区还是乡镇派出所的警力都较为紧缺，而根据《公安机关维护校园及周边治安秩序八条措施》规定要求，辖区派出所需要对学校周边治安定期定线或不定线巡逻，选派民警每个月至少两次到学校进行治安防范、交通和消防安全教育工作，上学、放学时段维持交通复杂路段学校附近的交通秩序。

基层派出所不仅要负责辖区的社会治安管理，还要负责辖区的人口管理、治安巡逻和检查、各类社会矛盾纠纷的化解等多项任务工作。对于派出所民警而言，难有大量精力分配到校园安全治理的工作中来。通过调研了解到，基层派出所护校警力常规配置是少量民警与辅警，偏远山村学校往往无固定警力部署，以抽查、监督指导为主，学校举办重大活动，有安保需求时与辖区民警联系，根据实际情况进行警力部署。

公安机关参与校园保卫培训的深度和广度有待加强。根据实地访谈，笔者发现不同地段的学校在安全防范的硬件匹配和技能水平方面差别较大。有些学校的专职保安人员匹配数量不到位，有些保安人员没有保安资格证，有些保安不会使用防卫“八小件”和一键式紧急报警系统。而公安机关目前对学校的安全治理工作主要集中在校园外的交通疏导和秩序维护，对校园内安全隐患的排查、师生的安全防范意识和技能培训工作涉及较少，公安机关跟学校的安全治理联动还比较少，交流频率较低。

公安机关定期到学校开展各类法治教育和安全教育，开展防火、防震、防盗、防诈骗、防踩踏、防恐防暴避险演练是护校安园的重要组成部分。做好青少年学生掌握各类安全知识教育工作，传授青少年识别各类风险方法和掌握各类风险方法技巧，让青少年学会自救他救互救是公安机关护校的重要职责内容。通过调研9所派出所的护校各类安全教育和应急演练活动实际情况来看，有些派出所每个学期开学都会开展以防恐防暴演习为主的应急演练和安全教育活动，有些派出所一年只去学校开展一次法治和安全教育，由于人力有限，基层派出所的护校安园工作并不指定专人负责，且设备不足。有些学校甚至一年一次应急演练都没有，缺乏防欺凌、防诈骗、防火等安全培训活动，开展各项应急演练的主动性和积极性不高，这不利于校园安全突发事件中学校师生迅速开展自救。

（二）学校在校园安全治理过程中存在的问题

校园安保设施有待完善，警校协调联动机制需健全。通过实地调研，笔者发现由于“技防”措施需要有充足的经费保障，目前学校的安稳工作很大程度上依赖于“人防”和“物防”，这在经费不足的乡镇和农村学校尤为突出。学校的安保设施主要有大门岗防撞柱、道路减速带、限速标识、人行道斑马线、视频监控、灭火器等设备，但有些学校还存在安防设备陈旧破损的情况，比如灭火器压力值不足、视频监控摄像头损坏但是迟迟没有进行维修或者更换等问题，严重影响了校园安全防范的效果。另外，有些安保设备实用性不强，比如道路减速带、限速标识对校内机动车的限速效果比较差。

校园安全包括校外安全和校内安全两大部分，目前校内安全管理主要是依靠学校保卫处工作人员和外包的物业公司保安进行。经过走访广西和湖南多所中小学发现，一些学校对应的辖区派出所每年会在开学季的一周、3月份的“全国中小学生安全教育日”以及5月份的“全国防灾减灾日”这几个节点到学校进行校园安全检查和宣传，其余时间段很少进行法制宣传和校园安全宣传培训，学校跟派出所的沟通交流机会不多。另外，目前很多学校的视频监控和一键报警设备虽然已经跟公安机关监控系统联网，但在实际的应用中还有待挖掘数据的可用性。比如，视频监控可尝试配合抓拍设备，将校内机动车超速的数据联网交警违章系统，对严重超速的车辆采取限制进校园和罚款、扣分等处罚措施，提高校内车辆超速的违法违规成本。

校园安全管理制度执行不到位，安全培训机制有待完善。学校目前普遍制定了消防安全、食品安全等管理制度，但部分学校存在管理人员责任意识淡薄、执行不严、监管不到位等问题，特别是乡镇学校和农村学校安全教育培训缺失问题更为突出。由于乡村学校的部分优秀教师到城市学校工作、劳动力外出务工导致农村留守儿童多，乡村学校的校园欺凌、校车超载、学生溺水等安全问题相对更为严重。在教育资源分配不均衡、留守儿童缺乏家长关爱等背景下，公安机关能否助力学校落实各项安全制度就显得尤为关键。

我国校园安全培训正逐步完善，但仍存在培训方式单一、培训次数较少、培训覆盖面偏窄、缺乏培训效果评估等问题，校园安全培训体系有待完善。从培训方式来看，笔者走访广西南宁市和湖南长沙市部分大学、中小学幼儿园了解到，目前学校的校园安全培训形式主要有知识讲座、观看校园安全宣传片、拉宣传横幅、宣传栏宣传等方式，更多的是一种知识的单向灌输，缺乏培训讲师跟培训学员的沟通与交流，情景演练、小组讨论、跟岗学习法等多样化培训方式运用很少。从培训次数来看，学校的安全培训一般是一年只进行1至2次，且单次培训时间一般只有半天甚至一两个小时。从培训对象来看，目前学校安全培训主要是针对学生开展培训，很少将学校教职工纳入安全教育培训对象，有些教职工的安全防范责任意识淡薄，缺乏引导学生安全撤离的相关技能。

安保队伍的流动性较大，安保人员业务水平有待提高。目前学校的安保人员队伍主要包括保卫处（政教处）的工作人员、外聘的保安人员、护校志愿者师生队伍等几类人员。从调研情况来看，学校的日常安保工作以外聘的保安人员为主。调研广西南宁多所中小学校和幼儿园发现，中小学校都配备了防卫器械“八小件”，但是部分幼儿园并没有配齐防卫器械，很多新入职的保安没有接受过防卫器械的使用培训，不清楚如何使用防卫器械，部分学校的安保人员对灭火器这类消防器材的操作方法和储存要求不了解，区分不出不同类型灭火器器材，不能通过查看压力显示表指针所处位置和称重等方式检查灭火器是否可以正常使用。

通过走访发现，即使在防卫器械设备齐全的中小学校也存在着安保人员年龄偏大、学历层次偏低、安保业务知识不熟练、人员队伍流动性大等问题，在“物防”“技防”水平得到不断加强的同时，安保队伍的综合素质还有待提升。以广西某学校为例，学校在职保安21人，从学历层次来看，高中学历7人、初中及以下学历14人。受限于受教育程度，保安人员对现代化的安防设备使用不够熟练，在处理校园安全风险时倾向于采取“简单粗暴”的做法。从年龄分布情况来看，50岁以上的保安人数占比超过80%，年龄偏大、体力不佳等原因导致安保队伍面对违法犯罪分子的时候无法进行有效防御。从到校服务年限来看，服务年限3年以内的人数占比达71.4%，很多保安是入职1年甚至不到1年就离职了，学校存在安保队伍不稳定的问题。

（三）社会力量在校园安全治理中的参与度不足，群防群控体系不健全

在调研中了解到，教师愿意多学习校园安全防范的基本常识和风险防范技巧，也愿意带领学生学习各类应急疏散演练、防火、防恐防暴等演练，但学习的机会比较少，真正遇到突发事件时，教师也很难正确、迅速地带领学生应对校园安全事故。很多家长则认为，学校和公安机关有义务对孩子进行安全教育和安全疏散、自救演练，把孩子交给学校就是对学校的信任，学校应做好“三防”（防火、防灾、防事故）；部分家长表示，家长和学生本人也应该学会自救、互救。由此可见，校园安全参与的共识较为缺乏，有些公立学校或教育部门为破除“零”演习也购买一些校园安全演习有偿服务，或主动与一些救援公司合作开展校园安全公益活动，但由于现在的救援公司资质参差不齐，教育部门和学校期望由应急部门或公安部门组织各类校园安全公益活动。

以校园安全事故中的溺水为例，每年暑假前各省市教育厅、教育局都会向家长发放一份《致全市中小学生家长的一封信》等类似告知书，并要求家长签字交回学校保存。很多家长表示这种做法只是尽到告知义务，希望学校不仅告知家长监护责任，更应多组织防溺水的演练和多开设游泳课程、定期开放学校游泳馆，教会学生游泳的技能，切实减少学生溺水事故的发生。

多主体参与校园安全治理的路径优化

校园安全工作不可一蹴而就，需要各方循序渐进、共同发力。面对新形势新挑战，多主体共同参与校园安全工作，进一步优化治理路径，才能更好加强对校园安全风险的防范和管理，维护校园和谐稳定。

（一）争取对基层派出所进行政策倾斜，提升警务人员工作积极性

护校安园的基本要求是一车一警，提高见警率和管事率，但基层派出所民警日常工作主要为值班办案，考核指标主要为各类业务工作。有些基层派出所辖区范围广，负责校园多，警力不足在一定程度上限制了护校安园工作。应强化基层警力配置，根据辖区护校工作需求，增设专项负责警务人员、选派和匹配合适的公安机关专业人员担任法治副校长和辅导员。将护校安园工作纳入考核指标，提高警务人员参与校园安全治理的积极性。同时，对校园安全教育如法治教育、防恐防暴演习、应急疏散演习、校园防欺凌等设置专项工作负责人，破解当前没有专门的警务人员参与校园安全治理的问题。可适当设置工作补贴，在没有人员编制增加的情况下，以提高“护学岗”工作人员待遇的形式进行激励。对于负责乡镇和农村地区学校安全的警务人员，可考虑在评优评先和职务晋升方面给予更多支持。

（二）深化“4+N”安全体系建设，警校联动创建平安校园

首先，在学生上下学高峰时段，加强民警定点执勤和武装巡逻，确保重点时段的校园周边安全。其次，在优化学校外围治安的同时，公安部门会同教育主管部门细化“4+N”安全体系建设（4：校园封闭式管理、视频监控和音视频一键报警系统、校园防冲撞系统、专职保安派驻；N:人脸识别系统、访客管理系统等）的工作要求、操作步骤。例如，视频监控设备是否覆盖了学校的教室、过道、运动场等重点区域，视频监控的保存时长是否在30天以上，校园围墙、护栏等防护设施高度是否达到2米及以上的高度要求。再次，公安机关要协助完善校园内部防控网络完善，将视频监控、紧急报警等技防设施接入相关监控平台。学校通过公开招标的形式采购符合技术规范的安防设备和系统，公安机关应主动联系学校，定期检查校内安防设施的可用性，避免设备陈旧老化无法正常使用。最后，在进行现场隐患排查过程中要坚持全方位的细致检查，避免“走马观花”式的应付式检查。安全隐患的排查范围应包括校园周边、门卫室、宿舍、食堂、化学实验室、校车等，对于安全隐患的排查要关注细节，比如篮球杆是否设置有防撞棉、宿舍楼开放楼梯护栏高度不得低于1.4米、宿舍间严禁设置开放性阳台等。

公安机关联合教育部门针对校园安全防范建设工作，定期开展排查，将考核结果作为校园周边治安治理和“平安校园”创建工作考评的重要指标，对推进不力、责任意识淡薄的派出所和学校进行通报，对校园安全防范工作成效显著的派出所和学校给予表彰和奖励，通过视频宣讲、座谈会、现场参观学习等多种方式推广优秀的经验做法，树立榜样。湖南省长沙市天心分局针对电信网络诈骗事件的特点，制作了《谨防电信网络诈骗》15条提示语宣传单发放至辖区内的长沙理工大学、长郡中学等学校，并在海信广场等多个人员密集的交通十字路口循环播放15条《谨防电信网络诈骗》提示语。像这种通过多种方式开展安全教育宣传，可以更好促进安全意识入脑入心。

（三）加强校园安全制度的执行与监督，开展形式多样的校园安全培训

首先，学校的主要负责人应树立“安全第一”的意识，主动自查已有的安全管理制度，包括消防安全制度、食品安全检查制度、实验室危化品管理制度等安全制度，及时更新内容。其次，教育主管部门应加强对学校安全管理台账的检查，杜绝管理隐患，如消防安全管理档案、校车安全管理档案、房舍及设施设备档案、食堂卫生制度及台账建设、饮用水管理等。再次，创新安全教育方式，以师生喜闻乐见的小品、顺口溜、小视频等方式加强防欺诈、防溺水、消防等安全知识宣导，通过定期的火灾消防演练、溺水急救等实地演习的方式传授自救技能。最后，要关注校园师生心理健康问题，对抑郁症、焦虑等心理问题进行问题溯源，针对学习压力过大、早恋的感情受挫、父母离异、缺乏家人关爱等具体问题，开展分类处置和心理辅导，有效纾解学生的嫉妒、自卑、焦虑、孤单等心理状态。学校应定期开展心理健康教育活动，综合运用心理沙盘、音乐放松椅等方式疏导不良情绪。

（四）教育主管部门牵头优化安保人员选拔制度，打造技能过硬的安保团队

教育主管部门要指导学校完善安保人员的选用制度，重视制度的可操作性，规范学历、年龄、工作年限、资格证等任职条件。在录用的关口优先考虑录用退役士兵、警校毕业生等具备专业技能的人员，严格执行安保人员的准入制度。除强化对学校保安人员的选用，还可联合教师培训中心、应急管理局等部门将消防安全、防溺水、防踩踏等安全防范知识纳入新教师岗前培训和班主任技能培训内容中，让每一位老师都成为“安全卫士”，筑牢校园安全的基层堡垒。

教育局的相关科室应主动联系学校负责校园安全的业务部门（例如：高校的保卫处、中小学校的政教处），建立健全安保人员的培训与开发机制，完善新人岗前培训和在职安保人员技能提升培训体系。首先，要将安保人员的培训成效纳入学生工作部门领导的绩效考评指标，与晋职晋级、评优评先挂钩。其次，创新安保培训形式，坚持岗前与在岗培训相结合，将寒暑假的集中专项培训跟工作期间的短期培训结合起来，将校内自主培训跟外出素质拓展结合起来。针对本地多发的灾害开发安全培训教程（比如东部沿海地区学校应加强防洪、防范台风的技能培训）。再次，培训的内容要根据安保的不同岗位分类培训，开展正式培训之前应进行培训需求调查，例如视频监控人员、校园巡逻员、门岗值班员等不同岗位的培训重点应有所区别，开展有针对性的实务培训。最后，通过情景演练、现场问答等多种形式评估培训效果，对培训中有缺漏的事项进行登记和反馈。

（五）坚持开放、协作的原则，引导社会力量参与校园安全建设

首先，公安机关要积极发挥自身优势，加强与市场监管部门、应急管理部门、卫生健康管理部门等部门的沟通协调，加强学校周边勤务和校园警务室建设，动员社会力量参与校园安保工作。学校组织校领导、教职工、保安、义务志愿者等建立保安联防队，邀请家长在周末时间进校协助开展校园安保，形成“多方参与、信息共享”的校园治安治理格局。根据“破窗”理论和“零容忍”原则，公安机关要坚决打击侵害学校师生人身安全的恶性案件，防止出现仿效。同时可以借鉴国外校园安全建设的经验，探索多方合作构建的机制。比如，学习借鉴法国2022年开展的“反校园欺凌计划”，创设打击欺凌行为的数字平台，为学生、家长、教师等提供反校园欺凌的教育内容，也为学校管理人员提供合理的监督工具。其次，学校可以探索跟安防技术公司、基金会、心理健康协会等企业、社会组织的联系与交流，通过引入公益项目和政府采购服务等方式加强学校的安保基础设施建设和提升师生队伍的安全防范技能。最后，教育主管部门可邀请第三方机构监督校园安全设施建设，开展校园食品卫生检查，对消防通道被堵、校车安全不达标等安全问题进行整改。    

结语

校园安全治理是一个涉及多方的综合性工程，我们应立足于校园安全的现实问题，在《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》的纲领性文件指导下，加强学校、家长、教育主管部门、公安部门、应急管理部门等多主体沟通协作，通过完善安全设施建设、健全应急预案和机制、加强安全演练与培训、提升安保人员队伍整体素质、开展安全隐患排查与整治、落实安全监管机制等多种层面构建校园安防体系，形成群防群控的良好局面。这既是保护学生生命安全和身体健康的必然要求，也是落实科教兴国战略的重要保障，更是维护国家安全和社会稳定，增强人民群众幸福感、安全感的具体体现。

（作者单位：广西警察学院）

（本文系2020年广西哲学社会科学规划研究课题“重大疫情下广西应急管理‘三社联动’机制研究”和2019年广西警察学院校级科研重点项目“边疆民族地区流动公共服务供给与公共安全治理问题研究”的阶段性成果，项目编号分别为：20FGL020、2019KYA02）

选自《平安校园》2023.11（总第264期）