国家治理现代化背景下的全面实施预算绩效管理

2018年9月1日中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）（以下简称《意见》），标志着预算绩效管理改革进入了一个全新的阶段。文件指出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。这说明，预算绩效管理改革不仅是现代预算制度建设的主要内容，也是现代财政制度建设、政府治理体系建设乃至国家治理现代化的组成部分。那么，如何理解全面实施预算绩效管理与国家治理现代化的关系？怎样理解预算和绩效管理一体化是全面实施预算绩效管理的核心价值？如何推进全面实施预算绩效管理？这是本文接下来要论述的主要内容。

一、 全面实施预算绩效管理是国家治理现代化的内在要求

国家治理体系和治理能力现代化的提出，始自党的十八届三中全会。会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系是国家管理的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理各方面事务的能力。推进国家治理体系和治理能力现代化，就要按照“五位一体”的总体布局全面深化改革，推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度的改革。而深化财税体制改革、建立现代财政制度，正是经济体制改革的重要组成部分。

财政是国家治理的基础和支柱，财税体制在治国理政中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。财税体制改革的根本性突破，不仅可以有力促进经济体制改革的深化，还将为实现国家治理现代化提供物质基础和制度保障。财税体制改革的主要内容包括三大块，即中央和地方财政体制改革、预算制度改革和税收制度体系改革。预算绩效管理改革是预算制度改革的重要组成部分之一，在新时代具体体现为全面实施预算绩效管理。从与预算制度改革各项内容的组成关系上来看，全面实施绩效管理需要依靠建立政府债务管理及风险预警机制来扩大管理范围、依靠建立权责发生制的政府综合财务报告制度来提供绩效管理信息、依靠建立跨年度预算平衡机制和开展中期预算规划管理来完善绩效激励约束，相互之间是紧密相关的；从与财税体制改革各项内容的组成关系上来看，全面实施绩效管理可以通过开展一般公共预算收入绩效管理来完善税收制度体系改革、可以通过进行转移支付预算绩效管理来理顺中央和地方财政关系，彼此之间是相互影响的。因此，全面实施预算绩效管理，不仅将推动预算制度改革的深入，还将会有助于深化财税体制改革、建立现代财政制度。

全面实施绩效管理既可以成为国家治理的重要抓手，也可以延伸至与国家治理相关的行政、经济、社会等方面。作为国家治理的重要抓手，全面实施预算绩效管理有提升国家治理效能、理顺国家治理关系的双重作用。从深化机构改革、优化行政运行的角度看，通过全面实施预算绩效管理，可以改变预算资金分配的固有格局，依照绩效标准确定各级政府、各职能部门的财政资源配置规则，进而影响政府施政、部门履职、政策决策的具体过程，达到提升国家治理效能的目的；从下放管理权限、落实责任约束的角度看，通过全面实施预算绩效管理，可以建立绩效责任追究制度，向各级政府、各职能部门全面下放预算绩效管理权限，进而调动各级政府、各职能部门的积极性，达到理顺国家治理关系的初衷。此外，全面实施预算绩效管理的具体内容也是推动行政体制改革、经济体制改革、社会体制改革继续深入的重要动力：开展政府购买服务绩效管理可以继续促进政府职能转变，开展国有资本经营预算绩效管理可以继续推进国有企业改革深入，开展社会保险基金预算绩效管理也可以继续推动社会保障制度改革。

二、 全面实施预算绩效管理是预算绩效管理改革的必然产物

预算绩效管理改革是完善国家治理体系的重要举措，全面实施预算绩效管理则是预算绩效管理改革持续深入的必然产物。全面实施预算绩效管理作为新时代预算绩效管理改革的延续，在构建管理格局、优化管理机制、扩大管理范围等方面继续完善具有绩效特点的国家治理体系，既有历史延续的必然性，也有时代创新的必要性。

2003年至2011年是预算绩效管理改革的试点阶段，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要在推进财政管理体制改革的过程中“建立预算绩效评价体系”，标志着我国开始进行预算绩效管理改革；2011年至2012年是预算绩效管理改革的确立阶段，财政部出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号），提出建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制；2012年至2017年是预算绩效管理改革的推进阶段，财政部出台了《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》（财预〔2012〕396号），内容上明确了到“十二五”期末“绩效目标逐步覆盖，评价范围明显扩大，重点评价全面开展，结果应用实质突破，支撑体系基本建立”的总体目标，并在2015年1月1日正式实施的《中国人民共和国预算法》，明确提出了“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。

2018年进入了预算绩效管理改革全面深化的新阶段。在这一轮的预算绩效管理改革中，全面实施预算绩效管理的新概念、新要求、新方向在过去改革成果的基础上实现了进一步深化。其一，在扩大预算绩效管理范围、开展部门整体支出绩效评价试点和财政支出政策绩效评价试点的基础上，全面实施预算绩效管理要求开展政府、部门和单位、政策和项目三个层次的预算绩效管理；其二，在全过程预算绩效管理机制的基本建立、强调绩效管理和预算管理有机结合的基础上，全面实施预算绩效管理要求建立全过程预算绩效管理链条，实现预算和绩效管理一体化；其三，在突出财政支出绩效管理、初步构建一般公共预算绩效管理体系的基础上，全面实施预算绩效管理要求关注财政收入绩效、建立其他政府预算绩效管理体系并实现绩效管理对政府预算体系的全覆盖；其四，在加快研发预算绩效管理信息系统、探索引入第三方评价、初步构建评价标准和完善绩效评价指标体系的基础上，全面实施预算绩效管理要求加快开展可实现信息互联互通的预算绩效管理信息化建设、引导和规范第三方机构参与预算绩效管理、建立健全共性绩效指标框架并加快构建核心绩效指标和标准体系；其五，在建立绩效反馈整改和与预算安排有机结合机制、强调加强预算绩效监督检查、推进绩效信息部门内全面公开的基础上，全面实施预算绩效管理要求建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制、加强绩效管理监督问责、实现绩效信息向人大和社会主动公开。可以这样说，全面实施预算绩效管理实现了在原有预算绩效管理改革基础上的全面深化，满足了国家治理体系现代化的需要。

三、 预算和绩效管理一体化是全面实施预算绩效管理的核心价值

预算是国家以法律形式对政府所掌握的公共资源进行分配的过程，也是政府运转的血液和生命。因此，预算是对国家治理和政府行政的法制约束。而我国则长期存在绩效管理和预算管理并行的问题，全面实施预算绩效管理的核心价值是绩效和预算的一体化，目的就在于彻底解决绩效、预算“两张皮”的问题，从而将原有以收支核算为特点、强调人员费用状况、高度控制的预算管理模式转变为以成本核算为特点、强调服务成效状况、授权问责的预算管理模式。

预算和绩效管理一体化，正是强调要以绩效目标为导向、以项目绩效为核量、以绩效评估为核心。具体而言，就是政府要事先制定有关的工作计划，依据政府职能和履职目标制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算。从上述定义来看，预算和绩效管理一体化关注的是预算执行结果，将政府预算建构在可衡量的绩效基础上，以降低公共产品成本，提高财政支出效率，改进公共服务质量。因此，预算和绩效管理一体化不仅反映了预算的本质，还是全面实施预算绩效管理的核心价值，更是国家治理理念的一次更新。与传统预算管理相比，预算和绩效管理一体化的价值体现在以下三个方面：

一是将预算核算方式从收支核算转变为成本核算。传统的预算核算方式重视政府自身意图，强调通过对政府收支状况进行核算开展预算的编制、执行、监督和决算，缺乏相应的内部约束机制，容易虚置人大的国家监督、审计部门的政府监督以及财政内部的监督体系，容易随意扩大政府影响范围，难以摆脱政府自身需求膨胀的趋势。预算与绩效管理一体化强调公共服务内容提供的角度，在预算过程中融入了成本核算的理念，更为准确、更为全面地反映政府在一个时期内提供公共服务所耗费的成本，进而在制度上强化了政府内控机制，保证公共服务能严格按价值规律的要求进行核算，有助于明确管理主体对公共产出和结果的责任。

二是将预算编制基础从人员费用转变为服务成效。传统的预算编制方式，是按照“人员-职能-经费”这一模式进行制度安排的。在这种预算编制方式下，先考虑将政府的人员数量、人员结构、人员编制作为政府履行职能的基准，再根据上述人员状况确定政府履行职能的程度，最后再依据上述设置的职能需要确定相应的预算。这一模式，计划经济痕迹很浓，强调政府作为国家管理的主体，极容易产生“因人设事”的问题。预算和绩效管理一体化，则按照全新角度开展预算编制，按照政府企业化的新公共管理模式，把政府作为一个提供公共服务的经济部门，通过“公共服务内容-公共服务成本-预算”这一模式进行制度安排，依照公共服务提供的成本进行核算，从而完成政府的预算编制。这就彻底改变了原来只考虑政府人员状况的做法，从而使预算紧紧围绕公共服务的提供成本，集中体现了预算的约束力。

三是将预算管理方式从高度控制转变为授权问责。在传统的预算管理方式下，无论是由财政部门代替各预算主管部门编制预算，还是预算主管部门自行编制预算后交由财政部门审批，财政部门和各个预算主管部门实际站在相互对立的角度，相互之间为预算安排进行博弈，造成预算编制过程冗长且缺少效率。而通过预算和绩效管理一体化，预算绩效管理职责具体归属到各预算主管部门之下，在确定各部门可量化、可衡量、可监控的绩效目标后，各部门自行按照硬化的预算约束确定部门履职方向，既通过授权充分调动了部门进行资源配置的积极性，也为针对部门的事后问责创造了条件，还能使得政府能较好地控制整体预算规模。

四、全面实施预算绩效管理的重点工作方向

第一，全过程预算绩效管理是全面实施预算绩效管理的实施路径。全面实施预算绩效管理要求建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。应当看到，全过程预算绩效管理既贯穿于全方位的预算绩效管理之中，又贯穿于全覆盖的预算绩效管理之中，它是全面实施预算绩效管理的关键机制。从构建全方位预算绩效管理格局的角度上来看，在政府、部门、政策、项目的绩效管理过程中，都必须按照“目标管理-跟踪监控-绩效评价-结果应用”的基本程序开展管理，使得不同层级的相关主体能发挥其作用；从完善全覆盖预算绩效管理体系的角度上来看，一般公共预算绩效管理的经验已经证明了全过程预算绩效管理机制的适用性，在其他政府预算绩效管理体系的建立过程中，也应当充分借鉴上述经验，开展各有侧重的目标管理、跟踪监控、绩效评价和结果应用。因此，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，必须要围绕预算绩效管理的主要内容和环节，完善绩效管理的流程（包括绩效前评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果反馈与应用等），制定预算绩效管理制度和实施细则，建立完善的全过程预算绩效管理体系。在此基础上，再逐步推进全方位的预算绩效管理体系建设和全覆盖的预算绩效管理体系建设。

第二，绩效目标管理是全面实施预算绩效管理的重要基础。建立全过程预算绩效管理链条，绩效目标管理是最为重要的第一步。开展绩效目标管理的目标是将预算部门的职能和战略目标转换为明确的、具体的和可衡量的绩效目标，而绩效目标则是编制部门预算、实行绩效监控、实施绩效评价等的依据。绩效运行监控，旨在对绩效目标的完成情况进行跟踪管理，以便及时地发现并纠正绩效运行中存在的问题，力保绩效目标如期实现。绩效评价管理的内容是对预算单位绩效目标的完成情况（财政预算资金的产出和效果）进行分析评价。评价结果应用则是将绩效评价的结果反馈给各个利益相关方，以便他们能够充分、有效地利用绩效评价的结果。由此可见，绩效目标贯穿预算绩效管理全过程，它是整个预算绩效管理的基础。因此，预算绩效管理是基于绩效目标、以结果为导向的预算管理模式。

第三，部门预算绩效管理是是全面实施预算绩效管理的工作重点。全面实施预算绩效管理要求将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理。我国长期存在财政部门干预预算主管部门的相关事务、而预算主管部门普遍存在推卸预算管理职责的状况，在这种状况条件下，预算主管部门积极性无法得到有效发挥，财政部门也显现出职能错位的状况，国家治理关系无法有效理顺。通过全面实施预算绩效管理，财政部门应向预算主管部门全面放权，赋予其部门预算绩效管理权限，进而强化财政部门事前监督和事后监管的职能，从而达到依靠全面实施预算绩效管理全面优化部门履职状况的目的。从这个意义上来看，如何开展部门预算绩效管理已经成为全面实施预算绩效管理能否在国家治理中真正发挥其作用的关键。因此，需要在部门整体支出绩效评价试点经验的基础上，进一步将绩效管理范围延伸到部门预算的所有方面，基本方向是赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权、强调结果导向下的权责统一，管理主线是围绕预算资金、统筹考虑资产和业务活动，核心内容是按照行业发展规划、部门规划、三定方案对部门和单位职责及核心业务进行梳理，重点工作是优化建立部门整体绩效评价指标体系。

第四，县（区）政府预算绩效管理是全面实施预算绩效管理的推进难点。全面实施预算绩效管理要求将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。县（区）政府是我国政府治理的基础，承担着多数公共服务的主体责任，压力大，经济基础薄弱，人手紧张。在实施预算绩效管理的过程中，基础政府也长期处在“上面千条线,下面一根针”的工作状态中，突出体现为绩效意识贯彻不到位。如何通过开展一级政府的预算绩效管理约束其施政行为、增强其绩效意识、开拓建立形成覆盖所有区县政府的预算绩效管理体系，是全面实施预算绩效管理中的难点工作。因此，开展政府预算绩效管理，既有全局性、前瞻性的重大意义，也有涉及内容较多、管理结构复杂的操作困难，必会成为全面实施预算绩效管理过程中亟待解决的问题，需要积极研究县（区）政府全面实施预算绩效管理体系，并落实具体的范围、方法、工具。

 （刘国永 上海财经大学）