全国政协委员沈开举：修改《土地管理法》，核心是建立城乡统一的用地市场

全国政协委员沈开举 郭拴敏 摄

在北京会议中心，记者见到了谦逊儒雅的全国政协委员沈开举。

沈开举告诉记者，自己一生都在教书，从未离开过学校。

沈开举是中国法学会行政法学研究会副会长、中国土地法律研究中心主任，郑州大学法学院常务副院长、教授、博士生导师。虽然自称“教书匠”，沈开举在教书育人、培养人才的同时，也致力于中国土地管理法的制定修改与实施。

“现行土地制度为中国经济的发展做出了不可或缺的贡献，但也存在诸多问题，土地管理法也要与时俱进，要与市场经济的发展相适应。”谈及《土地管理法》修改的必要性，沈开举这样说。

《土地管理法》也要与时俱进

作为全国政协委员、民进中央委员，这次来北京，沈开举带来了至少6份提案，其中3份都涉及我国的土地管理制度。

沈开举认为，目前我国《土地管理法》中存在的矛盾，多是由于没有认真贯彻和落实市场经济的要求造成的。在计划经济基础上建立的《土地管理法》，已不能适应我国目前的经济发展趋势与社会环境需要。沈开举表示：“目前我国依然严重依赖建设用地指标这种计划经济手段来管理土地，土地所有权的不平等，引发了农民土地权利受损。所以，未来土地管理法的修改，不能也不应该过分强化政府的微观管理职能，而是要在如何充分发挥市场的作用上做文章。”

建立城乡统一的建设用地市场

2017年7月底，国土资源部向国务院提交《中华人民共和国土地管理法（修正案）（送审稿）》（以下简称“送审稿”）。按照“送审稿”的制度设计，集体经营性建设用地如果没有被划入城市规划区之内，可以通过出让、租赁、作价出资或者入股等方式自由进入建设用地市场，而划入城市规划区之内的集体建设用地却不能以同等地位进入建设用地市场，而只能等待政府来征收的话，那必然会在集体土地权利人内部产生新的不公平。“这种不公平必然会影响到未来新土地管理法的权威性和可接受性，进而会削弱这部法律的实施效果。”

所以，沈开举建议，不再以“土地利用总体规划所确定的城市建设用地范围”作为标准来界定“公共利益”。在土地利用总体规划允许的范围内，只要是不属于政府组织实施的公共设施和公益项目，无论是位于城市规划区范围之内还是范围之外，集体经营性建设用地都可以直接进入建设用地市场，而无需政府先行征收。

从指标管制向规划管制转变

除建议建立城乡统一的建设用地市场外，在采访中沈开举多次强调政府在土地管理中应改承担的职能，其关键是要将政府职能从指标管制转向规划管制。

“规划是先导，城乡土地统筹规划做得好，土地管理才能有依据。”尽管国家也制定了详细的土地利用规划标准，但是目前政府对土地的管理主要还是依靠建设用地指标来完成。指标管制模式严重依赖于中央政府对全国土地利用的统一筹划和审批。

沈开举建议，《土地管理法》的修改，应当以弱化土地管理的指标管制、建立和完善土地利用规划管制制度为目标，这就要强化各种土地利用规划的法律效力，严格执行土地规划并建立和实施强有力的土地督察制度。“合理规划、严格执行、依法监督，这才是政府在土地管理制度中应该履行的职能。”

作为新任全国政协委员，沈开举希望通过自己多年的理论基础与学术研究成果，专注权利公平，为《土地管理法》修改与实施贡献自己的力量。同时向老委员学习，怀揣使命感与责任感，不辜负党和人民的嘱托。

（记者郭拴敏 宋盈莹）