土地储备融资，首发专项债券

地方政府专项债券又出新品种，土地储备专项债券将登台亮相，在市场上首发！

6月1日，财政部、国土资源部公布了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。办法明确，为完善地方政府专项债券管理，2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为。

地方政府土地储备融资，为啥要发专项债券？这个还真得从头说起。

新预算法规定，地方政府举借债务只有一条路，就是发行地方政府债券。除此以外，其他任何方式举债都不可以！这等于把“旁门左道”都堵死了，只开了一扇正门，目的就是严禁地方政府违规举债，严防债务风险。

地方政府债券又分为两种：一般债券和专项债券。对于基本公共服务等无收益项目，地方政府可发行一般债券融资，将来由税收等财政收入来偿还；而对于有一定收益的公益性事业发展，地方政府可发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

土地储备制度，作为政府供应土地、调控市场的一种制度安排，是稳定土地市场，落实调控职能的有效手段。比如，提供保障性安居工程用地，应对房价过快上涨，城市总体规划实施等，都需要一定的土地储备作保障。

“政府储备的土地，未来进入市场肯定是有收益的。但政府在进行土地储备时，需要取得土地、前期开发、储存管理等，这些都是需要资金投入的。”北京大学法学院副教授楼建波说，2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主，很多都是跟开发企业合作来进行的。新预算法实施后，银行贷款这条路就行不通了。解决土地储备资金问题只能走正门，即通过发行地方政府债券方式解决。

所以，此次推出的土地储备专项债券，就是为土地储备业务“量身打造”的。

专项债券与土地储备项目对应，偿债资金有保障

“土地储备专项债券，体现了项目收益与融资自求平衡的理念。”财政部有关负责人介绍，土地储备专项债券发行严格对应项目实施，通过专项债券项目作为偿债保障，来主动防范化解潜在的风险隐患。

土地储备专项债券，如何发行和具体使用？

《办法》明确，发行土地储备专项债券的土地储备项目，应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

省级政府为土地储备专项债券的发行主体。土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。债券期限与项目实际相适应，原则上不超过5年。同时，鼓励地方政府通过结构化创新，合理设计债券期限结构，既避免期限过短造成的错配风险，又降低期限过长带来资金闲置问题。

“土地储备专项债券，还将通过统一的命名格式，把债券偿还和资金管理责任，一一对应到具体使用债券资金的市县政府。”财政部有关负责人表示，土地储备专项债券资金，由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由土地储备机构专项用于土地储备。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

“特别需要强调的是，土地储备专项债券的发行额度，不得突破地方政府专项债务限额的‘天花板’。”财政部有关负责人指出。2017年地方政府专项债券总限额是72685.08亿元，各省应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排。

土地储备专项债券，到期如何偿还？

《办法》要求，债券本金偿还，与项目取得的土地出让收入相对应。土地储备项目取得的土地出让收入，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

“建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，以项目收益来偿还债务本息，这一条款真正体现了专项债券的本质。”上海财经大学副教授郑春荣认为，这有利于防范和化解专项债务风险，合理评估专项债务风险。

比如，不同的地块项目，处在不同的城市或同一城市的不同区域，其融资风险与债券发行利率等均有所差异。这就要求投资者要因“地”而定，认真评估每个项目的债券投资风险，不盲目追求债券的绝对收益率。

专项债券品种，今后将逐步扩大

“发行土地储备专项债券，既是解决地方政府土地储备资金的重要渠道，也是政府债务防控的重点。”中国农业大学资源与环境学院教授朱道林表示，规范政府土地储备融资行为，遏制违法违规变相举债，有利于防范地方政府债务风险，促进土地市场健康发展。

发行土地储备专项债券，将土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，明确地方政府不得以储备土地，为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。也就是说，地方政府也不能拿储备土地作抵押，为融资平台公司融资提供担保，等于从机制上堵住了变相举债的“后门”。

“以往专项债券的监管主要来自于各级财政部门，而土地储备专项债券的监管中引入国土资源部门，有利于发挥各级国土资源部门的专业优势，确保土地储备项目的真实性、规范性，为确保偿债形成了良好的前期基础。”朱道林认为。

“逐步按政府性基金收入项目分类发行专项债券，有利于增强地方政府债券透明度，支持对债券科学合理定价，提高地方政府债券市场化水平。”郑春荣说，分类发行专项债券，对应的是哪块资产，资金用到了什么地方，将来用什么收入来偿还，都一目了然。政府举债融资更加规范，投资者心里也更加有底。

郑春荣预测，土地储备专项债券，只是地方政府专项债券的一个品种。随着今后逐步扩大范围，可能还会有新品种问世，像市政基础设施专项债券、交通运输专项债券等。不同的专项债券信用风险不同，发行利率有所差异，债券市场的市场定价功能将进一步发挥作用，中国版的市政项目收益债加快扬帆起航。(人民日报中央厨房·麻辣财经工作室 李丽辉）