关注丨各地探路大环保格局

中央深改组审议通过两个月后，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（简称指导意见）近日正式发布，这项改革被视为地方环境保护管理体制的一项根本性改革。

或许由于环保垂管改革酝酿已久，又曾广泛调研和征求建议，此番指导意见出台，在一些地方反应较为平静。

“指导意见出台前，大家都在讨论这事，现在出台了，至少在我所在的地市级群里反而没人讨论了。”一位不愿具名的市级环保部门官员对《民生周刊》记者表示。

尽管反应平静，但此项改革无疑对地方触动很大，“改体制、调机构、动人员”,同时涉及监测、监察、执法、许可、审批等环境治理基础制度的重构。

多位参与指导意见制定的专家学者表示，环保垂管改革是一次“底盘性”制度改革，旨在解决现行环保体制存在的突出问题，构建权责明确、齐抓共管的大环保格局。

▲以块为主的环保管理体制，导致一些地方重发展，轻环保。

倒逼地方履责

我国长期以来实行的是以块为主的环保管理体制，这导致一些地方重发展轻环保、干预环保监测执法，环保责任很难落实，有法不依、执法不严、违法不究现象普遍存在。

现行体制带来四大突出难题：难以落实地方政府及其相关部门的监督责任，难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求，难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

“从制度层面切实解决好4个突出问题，是意见编制实施的主线。”环保部部长陈吉宁不久前撰文指出。

为此，此次改革明确地方党委政府对生态环境负总责，制定了相关部门环境保护责任清单，以解决“难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任”问题。

通过省级上收并统一行使生态环境质量监测和环境监察职能，市级统一管理环境执法队伍等措施，以解决“难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预”问题。

为从制度上保障减少地方干预，指导意见明确，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。干部管理上，县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理，市级环保局领导班子由省级环保厅（局）主管。

但有人担心，垂管改革后地方环境保护主体责任是否会转移到环保系统，或者上交到上级政府？

对此，环保部地方垂直管理工作小组办公室相关负责人在接受媒体采访时谈道，垂改不是改变或者弱化地方党委和政府环境保护主体责任，而是通过加强监督检查，强化地方党委和政府生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任，并通过条上的垂改倒逼地方政府履责，制度化、机制化、长效化地推动落实发展和保护党政同责、一岗双责。“这是环保垂直管理制度改革与其他系统垂直管理制度改革的一个明显不同。”

中国政法大学教授王灿发亦认为，环保垂改总体上利大于弊，可以有效减少地方干预。

该督察部门了

指导意见提出，垂管改革的目的是建立条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制。 “条”是指环保系统，“块”是指地方党委政府和相关部门。

但是，条块如何结合？指导意见规定，在“块”的方面，通过制定环保责任清单、建立健全环保议事协调机制等措施，构建权责明确、齐抓共管的大环保格局。

在“条”的方面，明确省级环保部门统一承担生态环境质量监测评价考核和市县两级环境履责情况的环境监察责任，市级统一承担辖区内环境执法责任，县级环境监测机构主要负责执法监测，随县级环保局一并上收到市级，留在属地配合环境执法队伍。

环保部环境规划院副院长吴舜泽谈道，垂改设计最难把握的就是条块关系处理分寸的拿捏，要使条和块权责明晰、落实、平衡。

条块关系分寸拿捏之难，早已在不少问题上显现。在接受《民生周刊》记者采访时，前述市级环保官员正在研究解决秸秆禁烧问题，这一老大难问题已经困扰当地多年。“没有统筹管理，只堵不疏，怎么可能解决得了？”

这位官员表示，制定环保责任清单当然有助于解决问题，但每个部门都有自己的主业，要做的是让每个部门都把环保作为重点工作之一，并且从部到厅、局都做到。“之前是市级环保部门负责协调其他各部门，但各部门的上级不重视也是白搭。”

他建议，要妥善解决秸秆禁烧问题，应牵头农业、财政、公安、发改委等部门，运用行政、经济、法律等手段，疏堵结合，综合治理。

一位业内专家则提出，环保部门下一步应根据责任清单抓规划标准和监督两头，中央在督察地方的同时，也该督察部门了。

路线图与施工图

根据国务院的部署，环保垂管改革将分三步走，即前期准备、地方试点、全面推进。随着指导意见的出台，前期准备工作完成，同时地方试点正式启动。

目前，河北、上海、江苏、山东等12省（市）已经提出改革试点申请，并开展了前期准备工作。

根据指导意见，市级环保局仍为市级政府工作部门，市级党委政府环保履责情况与改革前差别不大。这位市级环保官员坦言，基层目前人少事多，单打独斗，责任重大，很多责任都是基层担着。由于他所在省份并未参加第一轮垂管改革试点，需等到省内垂管方案出台后，才知道改革会带来怎样的改变。

根据指导意见，环境监察的内涵将被重新界定。吴舜泽说，此次垂管改革实现了环境监察和环境执法的分离。过去环境监察主要针对的是污染源监督监察，改革后更多强调督政。

前述环保官员则谈道，环境问题是发展阶段的问题，不能跨越阶段，很多问题不可能短期内得到解决。很多城市经过过去30多年的发展，越来越重视环境保护工作。“基层更需要解决实际问题的政策，现在大会小会都在强调生态优先、绿色发展，但一千个理念不如解决一个实际问题，再多的路线图变不成施工图也没用。”

按照时间表，环保垂管改革将在2017年6月底前完成试点，2018年6月底前基本完成改革，“十三五”末全国省以下环保部门按照新制度运行。（《民生周刊》记者   赵慧）