智库丨加强公共安全基础建设的建议

近年来，随着安全防范意识和基层基础建设的不断强化，全国公共安全形势呈现持续稳定好转局面。但城镇事故隐患多、乡村安全不设防、法律法规不完善、基层监管不给力、行业监管不到位、非法违法制止难的问题仍很突出，由非法违法导致的重大甚至特别重大安全事故仍接连不断。

如何进一步加强基层基础建设，已经成为公共安全管理亟待研究解决的重要课题。

公共安全主要问题及原因

一是基层公共安全事故明显增多。据统计，2011至2015年，全国发生各类重大以上安全事故258起，而涉及道路交通、铁路交通、水上运输、民航运输等交通运输领域，油气输送管道、城镇燃气、危险化学品生产储存运输等泄漏燃爆，大型活动踩踏，乡村企业、集贸市场、娱乐场所、风景区、居民区、养老院等公共场所火灾、开发区涉爆粉尘企业粉尘爆炸、农村建筑施工倒塌等的公共安全重大事故151起，占总起数的58.91%。其中特别重大安全事故20起，属于公共安全范畴的特别重大事故15起，占总起数的75%。

二是公共安全事故隐患点多量大。危险物品装载运输违法违规，农用车辆违规载人，“两客一危”营运车辆驾驶违章违法；油气输送管道违章占压严重，并且不时被占压单位或者施工单位挖破捅漏；居民用电用气不符合安全要求，中小宾馆饭店用气用电不加防范，城镇燃气管道服役时间较长并且老化严重；公共场所电梯扶梯、大型游乐设施等特种设备带病运行或者险情丛生；学校、医院、宾馆、景区、养老院等公共场所危机四伏；危险物品生产储存无视规划要求、周边安全防护距离不能保障，生产储存管理过程也不落实危险物品安全管理规定；城市建筑垃圾堆场毗邻厂矿重要设施和居民生活区，而且无限制堆高，致使交通、泄漏、爆炸、火灾、滑坡、设备伤害等较大事故、重大事故甚至特别重大事故接连发生。

三是基层安全不设防问题严重。油气输送管道安全保护、农村建筑市场安全监管、居民和群众用电用气安全管理、农用车辆安全监管、乡村道路交通安全管理等缺少相应的法律法规规范；乡村企业、公共设施从项目建设开工到生产管理，相关法律法规和规范标准的强制性安全要求形同虚设；“营改非”车辆和不具备安全技术要求的车辆长期上路并且业务繁忙；乡村食品加工企业制冷设施、电气设备等要害部位漏管失控；建材、家具、服装、鞋帽等生产加工和经营场所存在较多火灾隐患；甚至有些群众为赚钱非法生产、加工和存储有毒有害物品、易燃易爆物品，致使重大甚至特别重大施工事故、工程质量事故、交通事故、火灾事故和爆炸事故时有发生。

四是企业安全生产主体责任不落实。有些乡村企业使用国家明令淘汰的落后工艺设备，甚至应当退役或者报废的老旧设备，如热浸镀锌使用立式煤气发生炉和地下有限空间输送煤气、压力锅炉和“营改非”运输车辆等；有些乡村企业和公用设施建设时为了省钱，违反设计要求使用可燃易燃材料，建设初期已经埋下事故隐患。

五是基层公共安全监管不给力。基层存在着市和县（区）人员少、乡（镇）无机构、村（社区）无人管等问题，对辖区内存在哪些单位及其安全状况底数不清，对出现或者存在的危险危害因素和不安全问题也没有能力解决；一些基层监管执法人员确实存在履职尽责不力、工作不负责任甚至失职渎职问题。剖析近年来多起生产加工、储存运输和燃放烟花爆竹重大爆炸事故案例，不难看出基层有关部门监管不到位，乡镇政府几乎无人管，所在村干部群众根本无人反映，就连包厂驻厂监管的领导干部和工作人员也置若罔闻、熟视无睹，导致基层安全监管层层失守，致使非法违法生产加工烟花爆竹行为长期存在而且明目张胆。

六是公共安全行业监管不尽责。在现行法律法规不完善的情况下，有的只负责监管经过批准或有许可证的单位而不查处无证开采、乱采滥挖等非法行为；有的只负责监管规定参数以上或者登记在册的特种设备，却不监管非法、自制、规定参数以下和没有登记注册的特种设备；有的只负责监管规模以上或者城镇建设项目，而不查处规模小和乡村违法违规建设行为，致使应当依法查处的问题和非法违法行为得不到及时查处。需要检测检验和培训发证的，有些部门或者机构争着管；出现问题或者发生事故时，有关部门或者机构互相推诿、谁都说不归自己管。

七是非法违法行为仍相当普遍。基层安全监管面临执法人员不足，工作任务繁重情况，对辖区内出现的存在的非法违法行为、冒险蛮干现象不能及时发现或者纠正；基层安全监管执法人员也存在业务水平不高，对非法违法行为和事故隐患辨别不清、不知如何处置和处理；有的基层工作人员还抱着“事不关己、高高挂起”和“多一事不如少一事”的心态，对待身边的非法违法行为；有的基层监管执法人员甚至和不法分子相互勾连，结成利益同盟，要么以罚代管、罚而不管，要么睁一眼闭一眼，实际上在支持和纵容非法违法者冒险蛮干。

探究上述主要问题的原因，主要有七方面：一是公共安全领域历史遗留问题较多。二是基层执法人员业务素质普遍较低。三是相关公共安全法律法规亟待完善。四是各级有关部门基层安全监管力量薄弱。五是基层干部群众的安全认知严重滞后。六是基层安全监管执法缺乏机制和手段。七是基层安全监管面临不愿管不敢管局面。

公共安全管理的对策建议

一是加快完善公共安全法律法规。在进一步修订交通运输安全、危险物品安全、建设施工安全、特种设备安全、矿山安全、消防安全等相关公共安全和安全生产法律法规，建立和完善省辖市、县（市）区委托乡镇、街道办事处和开发区管理机构公共安全监管执法机制的基础上，尽快制定农村建筑市场安全、农村交通运输安全、农用车安全、居民群众用电用气安全、油气输送管道保护、公共场所特种设备和大型游乐设施安全、危险物品生产存储安全、人员聚集场所消防安全等方面的法律法规和规章，依法赋予乡镇政府、街道办事处和开发区管理机构公共安全监管执法职权，为保障基层公共安全提供可靠可行和有效的法律保证。

二是切实强化基层安全监管执法。将省辖市、县（市、区）安全生产监督管理部门改组为安全监察执法局，建议国务院加大督查督办力度，有力保障《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）和强化基层执法相关措施和要求落到实处，确保包括中央编办在内的各级政府编制管理部门在调整和明确各市场监管部门机构、人员编制和职责“三定”方案时，减少中央和省级事权及人员编制，将监管执法职责和人员编制向基层倾斜，减少执法层级，充实专业人员，切实加强基层执法力量。进一步完善向乡镇政府、街道办事处和开发区管理机构委托简易执法的法律依据、执法程序和执法内容；依托社会治安防控体系，充分发挥技术防控作用，实现基层公共场所、公共设施、厂矿企业重点部位实时有效监控，实现有情可测、有警即预、有险能除。

三是改进基层公共安全监管的体制机制。借鉴山东、河南等省有关省辖市、县（市、区）的成功做法，建立省辖市、县（市、区）有关部门公共安全监管执法力量向开发区和乡镇、街道办事处派出派驻制度，以利于解决乡镇、街道办事处和开发区等没有执法职权问题，并结合网格化管理，实现监管责任到人。建立县（市、区）和乡镇、街道办事处以及港口、开发区综合执法体制机制，在县（市、区）、乡镇和港口、开发区对涉及交通运输、危险物品、建设施工、特种设备、公用设施、农用机械、公共场所和居民群众用电用气用水等公共安全领域实行综合集中执法，组成政府及其派出的综合安全执法机构，根据职责要求和实际需要，对乡村企业、农村交通运输、农村建筑施工、公共公用设施和学校、医院、网吧、娱乐场所等公共场所以及公共场所特种设备实施依法综合治理。

四是切实发挥基层组织和群众的监督作用。健全乡镇、街道办事处和开发区安全综合监管机构，借鉴北京市为乡镇、街道办事处、开发区聘用安全生产监督管理工作人员的经验做法，招录或者聘用专业人员，充实执法队伍，加强基层安全监管执法。建立村民委员会、居民委员会和社区工作委员会基层安全监管协管员制度，确保每个村居（社区）配备至少一名专职或者兼职协管员，明确监督检查职责和任务，以利于及时发现、及时制止、及时报告不安全问题和事故隐患。抓紧完善公共安全违法行为和事故隐患举报奖励制度，并大张旗鼓进行宣传，动员和鼓励群众举报公共安全和安全生产违法行为。

五是完善事故及事故隐患排查治理问责机制。综合各类公共安全事故发生的直接原因，主要由于单位或者个人非法违法行为所造成。因此，依法追究事故责任的重点应当放在非法违法生产作业的单位或者个人上，对工作上确实失职渎职、违法违纪并造成严重后果和影响的党政机关工作人员，依法追究其事故责任。在事故隐患排查治理超前问责方面，由于没有党纪条规和法律法规规定的法律后果，问责重点应当放在对生产经营单位及其负责人、直接和主要责任人的依法处罚上，而对负有监督检查和重大事故隐患治理督办的党政机关工作人员，着重于组织处理和党纪政纪问责，切实保障基层安全监管执法人员履职尽责后的自身安全。

六是切实加强公共安全宣传教育和社会化服务。知法是守法的前提，应当由各级政府保障公共安全知识和应急技能的宣传教育和培训费用，依托各类媒体载体，经常宣传报道安全知识和应急措施；适时组织事故现场会和事故案例分析会，切实强化典型事故案例警示教育。依托“安全生产月”、“11·9”消防宣传日、中小学生安全教育日、职工“安康杯”竞赛等活动，广泛宣传安全知识和应急措施。教育部门应将公民安全常识和公共安全知识及防范措施纳入中小学生教材，实现树立以人为本、生命至上理念从娃娃抓起。车站、机场、码头、商场、市场、学校、医院、养老院和文化娱乐场所等公共场所务必将公共安全知识和事故或者险情应急措施突出重要位置进行展示，对公众反复提醒、反复警示。充分发挥工会、妇联、共青团、行业协会等社会组织和志愿者队伍的作用，动员社会各界和广大公众参与、监督和指导公共安全管理和事故预防；充分发挥各类媒体载体作用，大力宣传安全法律法规和安全知识、自救互救知识。

七是切实重视城乡规划和乡村建设项目监管。建设项目安全风险评估应当和其环境影响评价一样纳入项目前置审批，未经过安全风险评估的建设项目不得立项，不得开工建设。依法加强对建设项目安全的监督检查和执法监察，矿山、金属冶炼、涉爆粉尘生产加工和有毒有害、易燃易爆危险物品的生产、储存等建设项目必须符合城乡规划和用地规划，必须经过县级以上人民政府及其有关部门的公共安全、职业危害防治、防火防爆安全审查和环境影响评价，必须纳入建设项目依法实施监督管理。特别是开发区、产业聚集区、工业园区，对招商引资和承接产业转移等的项目工程，必须依法履行项目设立及其规划，建设项目安全设施和相关条件的设计审查、施工监管、竣工验收等手续，严防在源头上埋下公共安全事故隐患。（河南省安全生产管理局总工程师   孙兆贤   □   孙煌）