透视中国民生“新短缺”：养老院床位排到数年后

 

地铁太挤，想买辆私家车，但一些城市摇号了；为让孩子上个好学校，一些家长不得不购买天价学区房；想给父母找家放心的养老院，怎料公办养老机构的床位要排到数年后……随着社会发展和生活水平的提高，民生需求发生了巨大变化，我国一些地方和领域出现了民生“新短缺”。

与二三十年前生活必需品的短缺不同，“新短缺”是社会发展进步后，老百姓对民生服务、民生产品多层次、多样化需求的集中反映。这种“新短缺”也体现了民生建设从保障到改善的阶段性特征。

面对民生“新短缺”的挑战，我们应该如何应对，不断满足人民提升生活水平的新要求？带着这一问题，半月谈记者深入安徽、天津、北京、陕西、江苏等省市，进行了深入调研。

近年来政府不断加大在民生领域的投入，一些地方和领域在保障了基本民生需求之后，老百姓产生了更高层次的民生新需求。当下，部分民生新需求也正遭遇“新短缺”。这种民生“新短缺”有着什么样的表现和特征？记者进行了采访调查。

出现民生“新短缺”

女儿刚1岁多，家住天津的张彤就已经为孩子上幼儿园的事发起了愁。“小区里倒是有一个幼儿园，但是属于民办，规模小。我去看过，无论设施还是老师都不行。”

在张彤看来，教育公平说了很多年，但从幼儿园到小学、中学，民办与公办、公办普通校与优质校之间差距仍然不小。“虽说现在教育水平普遍在提高，但谁不想自己的孩子上更好的学校？上好的幼儿园、小学、中学，才更容易上好大学，以后找到好工作的几率也才会更大。”

张彤道出了很多人的心声。随着九年义务教育的普及和高等院校录取率的提升，不少地方上学难已经被上好学校难所取代。由于历史和现实的种种原因，优质教育资源大都集中在大中城市、好学校大都集中在老城区，择校已经成为不少孩子家长的“心病”。

义务教育免试就近入学方案要求，到2015年19个大中城市将实行100%的小学划片就近入学，90%以上的初中实现划片入学政策。由于优质教育资源过于集中，因此在很多家长看来，“就近入学”更像是“买房入学”。在北京，位于西城区新文化街的实验二小附近的学区房价格已经超过每平方米10万元，远高于周边非学区房的价格。

在不少家长为孩子上学焦头烂额之时，安徽小伙子陈晨正在为有一套房子结婚而发愁。

28岁的陈晨在南京已经打拼5年，月入3000多元，工作稳定，有一个相恋3年多的女友。最近一两年，只要一想到买房，他就不免愁上心头。陈晨告诉记者，自己与女友已习惯了南京的生活，很想在这儿安家落户，可房子价格这么高，工作这几年，他们手上的积蓄连首付都不够，父母在农村，也帮不上什么忙，真不知怎么办才好。小伙子对记者感叹，对于他们这些想融入城市的外来务工者来说，房子是最大的短缺。

南京的陈晨想买房，北京有房的屈女士想买车，但光有钱也买不到车。

家住北京西二环的屈女士，在北六环附近上班，因为交通不便，她每天不到六点就要起床，地铁加公交再加小三轮，折腾两个半小时才能到达单位。实在受不了每天耗费5个小时在路上，她决定买车。

从2012年3月开始，屈女士就坚持不懈地参与摇号，但至今没摇到。“我随手一扒拉，朋友圈儿里就有三五个摇号两年以上的‘摇’族。攒的车钱，也从够买捷达，增加到够买迈腾了。”不仅北京，如今天津、杭州等城市也开始实行机动车购车摇号。

购车指标，屈女士还可以继续等下去，但对于另一部分人来说，有的事是等不起的。家住北京朝阳区的赵女士已过古稀之年，几年前唯一的女儿去世了。她与老伴想找一家养老院养老，可一打听，等待入住区里公办养老机构的时间少则两三年，多则七八年……

民生“新短缺”的背后

在陕西省社科院副院长石英看来，不同于物质上普遍的、绝对的短缺，目前一些地方和领域的“新短缺”，带有明显的相对性、结构性特征。“同时社会阶层的分化，使得民生‘新短缺’的概念内涵更加复杂。”石英说。

民生“新短缺”是优质资源短缺的集中体现。这其中尤以教育为代表。中国教育学会会长钟秉林表示，优质教育资源严重短缺已经成为当前我国教育领域的主要矛盾。社会广为诟病的学生课业负担过重、办班热、择校热、高考移民等现象之所以屡禁不止，其背后深层次的原因，就是学生和家长对优质教育资源的激烈追求。

专家表示，优质资源的短缺，具有明显的结构性特征。以医疗为例，据统计，2011年我国县级医院占全国医院总数的近50%，覆盖人口超过9亿，且绝大多数是农村人口。与很多大城市三甲医院就医人群“汹涌”、周边交通拥堵不堪形成鲜明对比的是，许多县级医院因为缺少人才、设备而门可罗雀。这种由于资源布局不合理导致的结构性短缺问题，在房地产领域也表现得较为明显。

专家表示，在一些房价高企的城市，实际情况是，一部分人手里有不止一套房，一部分人争先恐后要买第二套房，还有一部分人买不起房。我们在增加保障房供给的同时，要让房屋真正流动起来，在持有环节增加税负才是解决结构性问题的关键。

同时我们要看到，一些原本不稀缺的资源由于我们忽视了发展的科学性，也会出现短缺。比如，粗放型发展造成的生态环境问题，就会使得原本优质、充足的自然产品也面临不断减少的窘境，进而产生民生“新短缺”。北京师范大学政府管理学院院长唐任伍认为，环境污染是我国一些地区只顾发展经济、忽视生态建设的必然结果。干净的空气、放心的饮用水等正成为日益稀缺的资源，这是粗放式发展的代价。

民生“新短缺”的新特质

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，在初步解决温饱、实现小康以后，人们的需求进一步发生变化，由主要是解决温饱转变为着重就业、公共卫生、基本医疗、义务教育、社会保障、食品安全、环境安全等等。新阶段的突出矛盾表明，当前我国已处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。这个判断也揭示了公共产品短缺的新特质。

唐任伍分析说，民生需求具有明显的阶段性特征，可以划分为民生保障、民生改善和民生发展三个阶段。我国现在基本上处于保障阶段，并正逐步向民生改善过渡，很多问题也是在这一过渡期显现出来的，是随着经济社会发展，民生需求不断提升的体现。

以安徽省为例，从其近年来民生工程内容的变化，我们就可以看出民生需求变化的图景。2007年安徽实施的民生工程仅包括农村最低生活保障、新农合、城乡义务教育经费保障、计划生育家庭扶助等12项内容，到2014年，民生工程实施项目扩容至33项，不仅涵盖教育、医疗、养老保障等方面，还新增了农村清洁工程、公共文化场馆开放、生活无着人员社会救助、乡镇公办幼儿园建设、小型农田水利建设、农村公共文化专项建设等。

安徽省财政厅民生办负责人介绍，从民生工程项目的变化可以看出，政府民生投入的覆盖面在不断扩大，这反映了老百姓民生需求的不断提高。

专家表示，民生“新短缺”的出现，也带有城镇化建设的阶段性特点。国务院发展研究中心的数据显示，我国农民工总量约2.6亿，20%的农民工子女无法入读全日制公办中小学校，参加除工伤保险之外的其他城镇职工社会保险的比率均未超过30%。大部分地区未将农民工纳入住房保障对象。

中国人民大学经济学院教授李义平认为，我国城镇化在加快，但部分城市在教育、住房和社会保障等方面明显准备不足，这也表明，城镇化需要有更加科学合理的设计，社会公共服务要与城镇化进程协调发展。但我们也要看到，解决这些问题是需要一定时间，需要一个过程的。

受访的专家认为，面对结构性和阶段性的民生“新短缺”，需要政府进行合理规划，统筹发展，在加大投入的同时，充分发挥市场的作用。同时政府应促进公共资源更加科学合理地分配和布局，逐渐补齐短板。

增加供给需筑牢三大支点

告别“新短缺”，增加供给无疑是最关键的。这要求政府加大投入，进一步做好规划和引导，提标扩面织好民生“保障网”。同时，还应积极发挥市场作用，引入社会力量，通过政府购买服务等多种方式，满足百姓不断增加的多样化民生需求。

【不可或缺的政府角色】

政府在增加民生产品和民生服务的供给方面仍然扮演着至关重要的角色。政府不仅是民生产品最重要的供给方，而且是民生产品和服务相关政策的制定者，织密民生“保障网”各级政府责无旁贷。告别“新短缺”，应更好地发挥政府的作用。

近年来，我国的保障房建设一直在提速，2012年至2014年，每年新开工套数分别为550万套、600万套和700万套。专家表示，资本的逐利性使得资金总是流向利润更高的地方，不会顾及民生保障，这就需要政府充分发挥作用，加大投入，并有针对性地进行引导和规划。在房价高企的情况下，政府加大保障房建设力度就是最好的例子。

贵州省贵阳市68岁的张道延老人不久前搬进了花溪区桐木岭的廉租房内。对于老人来说，能够住进政府提供的好房子，让他感到“晚年有了保障，心里很踏实”。

财政部部长楼继伟表示，今后一段时间，财政收入增长将转向中速，必然带来支出压力，但民生始终是支出重点。

在政策制定和产业引导方面，政府也发挥着至关重要的作用。

以近年来不断出现的环境问题为例。京津冀地区严重的大气污染问题和经济结构调整的迫切需求，促使河北省向落后产能多次“开刀”。远离雾霾，呼吸清洁新鲜的空气，是老百姓重要的民生需求，通过产业引导、调整和落实发展规划满足民生需求，政府责任重大。

中国人民大学财政金融学院副教授刚健华表示，当前，政府一方面要扎实推进环境治理、保障房建设、棚户区改造等民生工程，另一方面要积极促进社会资本进入民生建设领域，并严格控制质量、把控标准，肩负起监管职责。

【向市场要效率】

北京一家养老护理院设在社区，其院长向记者讲述了他的痛苦经历。他们租赁的场地由一家国有企业的物业公司管理，对方的各种要求近乎严苛，开始时不仅要调查股东背景，还要看学历证书。房屋改造装修时，从图纸审核、开工许可到现场验收，“每个程序都提心吊胆，每个环节都得求爷爷告奶奶”。

相关专家表示，目前各地虽然在政策文件上都鼓励民间资本进入民生领域，但在实际操作中还存在很多隐性门槛。以社区养老机构为例，不少机构负责人反映在发展中存在融资难、医养结合难、服务人员少等问题。

北京那家养老护理院的院长告诉记者，好不容易找好场所开始运营后，他的养老护理院又面临高租金的沉重负担，因此经营惨淡难以为继。本来，他的理想是把养老护理院办得像快捷酒店一样，为老年人提供便捷的服务，现在看来难度很大。

这位院长的处境，从一个侧面反映出当前民间资本进入民生领域仍存在不少困难，也反映出政府打造良好市场环境、进一步理顺政府与市场关系的必要性和迫切性。

在采访中，很多专家都表示，发挥市场作用实现资源充分流动，打破垄断限制，是增加民生产品供给，破解“新短缺”的重要前提。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，仅仅由政府或公益机构作为公共服务供给主体，一些地方和领域往往不计成本，容易形成垄断，从而丧失对效率、效益的追求。为此，可以通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使，尤其是高端、优质的民生服务项目。

中国人民大学经济学院教授李义平表示，在市场条件下，每个资源所有者都会争取资源效率最大化，尽可能把资源分配到最有效率的地方去，各种资源的所有者都处于竞争状态，有助于挖掘所有资源的潜力，不断激励创新。

李义平认为，在民生领域充分发挥市场的作用，并不是把所有的东西都推给市场，比如政府应该提供的一些基本公共服务。而在迟福林看来，当前理顺政府与市场关系应着力解决两个突出问题：一是行政审批过多带来的程序繁琐、效率低下；二是行政垄断造成的资源过度集中，制约市场经济发展。

【让社会组织走上前台】

在上海市中心，黄浦区打浦桥街道文化活动中心已成为远近闻名的文化“新地标”。每天门庭若市，上千人次上门；文化服务覆盖人群从咿呀学语的幼儿到耄耋老人；琴棋书画、歌舞影视的爱好者都能在这里找到乐趣……

发挥社会组织的作用，通过购买服务，为民众提供更多更好的民生产品和服务，是求解民生“新短缺”的重要途径。近年来，上海市黄浦区通过购买公共服务，依托社会专业力量，提供老百姓喜爱的公共文化项目。

“民生服务需求越来越多，百姓要求越来越高，引入社会专业力量，由政府购买服务，是各国较为通行的一种新型公共服务供给方式。”安徽省社科院研究员王开玉说。

据了解，目前政府购买服务已经在北京、上海、广东等多地出现，购买项目主要集中在养老助残、社会救助、法律援助、技术培训等领域。“尽管购买项目不尽相同，但增加公共福利是各地购买服务的出发点和落脚点。”王开玉表示。

在推动完善政府购买公共服务的同时，如何培育和扶持更多专业的社会组织，增强其提供公共服务的能力，也是一个重要课题，因为这将直接影响购买服务的效果。

近年来，广东、北京、安徽等地都在为社会组织发展积极“松绑解套”，完善培育扶持政策。以安徽为例，在推动登记管理制度改革，为社会组织“松绑解套”的同时，还通过项目购买、补贴、奖励等方式，为社会组织发展“输血”。目前，全省第一个社会组织孵化基地——芜湖市社会组织培育中心已正式投入运行，目前有20多家社会组织入驻。

专家表示，现阶段，政府购买公共服务还存在明显的改进余地：一是政府公开招投标购买服务还没有拓展到所有部门，“暗箱”采购的空间仍然不小；二是虽然有的地方引进了第三方评估，但健全的政府购买服务效益评估体系至今未建立起来；三是配套政策还不完善。破解民生“新短缺”，在更好地发挥社会组织作用方面，仍需不断改革探索。

直面“公平焦虑”

党的十八届三中全会提出，要紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，推进基本公共服务均等化。

求解“新短缺”，在想方设法增加供给，不断满足人民群众多样化的需求和更好生活要求的同时，在资源分配中更加体现公平正义的精神也至关重要。

【对公平的不懈追求】

来自革命老区山西石楼县的大学生任龙龙，是家乡的骄傲。2013年，他以567分的成绩被北京大学录取，成为近10年来当地第一个考上北大的学生。

“如果没有连片扶贫定向招生政策，要考上这么好的大学想都不敢想。”走在未名湖畔，任龙龙如是慨叹。在这一政策的影响下，许多寒门学子获得了入读名校的机会。

近期，全国多所高校面向“寒门学子”启动了专项招生计划，并出台了与招考方案配套的学费减免与奖助学金政策。这一政策所体现的，正是让优质资源被更多人更公平享有的精神。

十八届三中全会后，各地各部门按照全会精神，把促进社会公平正义、增进人民福祉作为出发点和落脚点，以政府治理创新推进基本公共服务均等化，努力使全体社会成员都能拥有平等的生存发展条件，都能公平享受发展成果，都能享有人生出彩机会。

无论是中央部委还是各级政府都在积极进行改革探索，进行制度设计。专家表示，升学、就业、养老、看病、买房子……只有让人们在各项涉及自身权益的事情中，都能够依靠规则而不依靠关系，依靠努力而不依赖背景，让资源的分配，特别是优质和稀缺资源的分配，更加体现公平正义，全面深化改革才能获得更加广泛的群众基础，赢得更加有力的支持。

十八届三中全会明确提出，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求。

【“公平焦虑”何来】

今年全国两会期间，一位政协委员表示，她曾经到过一个县，全县25个乡镇卫生院，三分之一没有配置X光机，三分之二没有配置B超和心电图，50%需要整修及扩建。她说，在教育、医疗、文化等方面，很多贫困地区都面临优质公共资源短缺的问题。老百姓经常会问：为什么我们的家门口就没有好医院、好学校呢？

专家表示，有关民生的“公平焦虑”首先来自资源布局的不均衡。近年来国家不断加大对贫困地区的民生投入，但总体来说，要补齐各地的民生短板，凸显公平，力度还应再大些。

不仅是在农村贫困地区，即便是在城市，优质资源配置也难免“公平焦虑”。

以天津和平区为例，该区面积仅有10平方公里左右，却集中了和平区中心小学、岳阳道小学、万全道小学、鞍山道小学等众多名校。只有这些学校周边的部分住户能享受到这些优质教育资源，而对于同城其他区域的孩子来说，想上这样的学校，家长就只能购买学区房了。但是能承受起学区房高价的毕竟是少数。

除了资源配置不均，记者调查发现，部分老百姓的“公平焦虑”，也来自于对资源分配过程公平性的担忧。其实这些年各级政府一直致力于解决公共服务和公共产品的分配公平问题，以前那种开宝马车住经济适用房的情况越来越少了。

大城市的三甲医院也大都实现了网络、电话和现场挂号等多种挂号方式，实时公布号源情况。为解决优质教育资源、保障房和购车指标的分配公平问题，不少地方探索实施了“摇号”政策。“摇号”，这些年已成为比较通用的“公平利器”。

即便如此，焦虑犹存。苏州市民陈芳(化名)，是个坚定支持恢复考试入学的家长。她说，和高考一样，只有考试才够公平，分数在那里放着，想走关系没那么容易。入学摇号这种方法，无论在前期的政策制定还是后期的具体操作方面，都存在一些不够公开透明的地方。

相对于城市人的拼抢优质资源，外来务工人员最渴望的是城市撤掉门槛，让他们平等融入。张红在北京打工有7年了，她说，像我们这样的非京籍人员，在公租房分配等方面只要满足一定的条件就可以获得相应的机会，这让我们看到了希望。但她表示，生活中还是经常感觉自己是外来人，在民生保障方面与本地人还是存在这样那样的不同，“公平焦虑”时隐时现。

【打通公平之路】

“改革有一个过程，在这一过程中，核心应该是让公共资源分配向着更公平和均等的方向发展，打破既得利益藩篱。”湖南省社会科学院研究员郑自立表示。

西安市教育局局长李颖科告诉记者，目前，西安正大力实施大学区管理制改革，旨在通过构建校际合作共生机制，让更多的学生能享受到优质的教育资源。

西安大学区管理制改革，是由教育部门指定一所优质学校为学区长学校，吸纳3所至5所相对薄弱的成员学校就近组成一个大学区，实施“统一教学管理、统一共享设施、统一安排教师、统一课程资源、统一教学活动、统一组织备课、统一教师培训、统一质量监测、统一评价激励”。

为了进一步实现资源布局合理公平，西安大学区管理制改革今年还将进一步深化。为了“以城带乡”解决城乡之间教育资源不均衡问题，将推动组建跨行政区域的大学区，今年计划实施72个。同时加大对教师交流的支持力度，对于从主城区到边远农村交流的教师，正在申请对交流一年、交流两年的教师绩效工资分别提高30%和50%。

采访中一些中西部地区的干部表示，在新的发展阶段，应该更清晰地区分各地不同情况，因地制宜实施民生政策和项目资金支持，进一步缩小区域差距。同时也需要让更多的优质资源流动起来，让优质资源的效益最大化，更加充分地体现公平的原则。

对于摇号这种分配资源的方式，复旦大学社会科学基础部副教授邵晓莹认为，对于稀缺资源的分配，无论是入学摇号、买车摇号还是保障房摇号，都有点像没有办法的办法。惟有进一步增加政府决策的透明度，进一步运用好听证会等民主程序，同时让第三方监督更加真实有力，才能打消老百姓的“公平焦虑”。

山东大学教授唐锡光认为，目前必须合理调配资源，在城市中有规划、有配套地建设保障房，而不只是简单地选择便宜的土地。在保障房申请中存在欺诈行为的，应坚决纳入居民个人征信档案中，进一步完善个人信用体系。同时适时推出房产税，抑制投机性行为。

“好的公共政策，应立足于实现公共利益的最大化。”清华大学公共管理学院院长薛澜认为，比如通过牌照竞价、提高停车费等方式提高私家车使用公共资源的成本，剔除买车需求并不十分迫切的申请者，同时把由此获得的收入，转为对公共交通建设的高投入，从而使更多人从中受益。

再如允许社会资源办收费的私立学校，由此腾出来的公共资金，可以更多地用在贫困地区和困难家庭的学生身上。同时加大对弱校的投入力度，促进教育水平的相对均等。在此基础上，再按社区划片摇号，让孩子们就近入学。

邵晓莹表示，没有绝对的公平和完美，在分配的公平上，我们只能尽力探索和实践，不断找到更好的方法，建立更完善的制度，从而让整个分配和布局更加合理和科学，破解优质资源短缺问题。（毛海峰 杨玉华 刘巍巍 袁汝婷 毛振华）