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演讲 | 环保非诉执行的问题与建议

来源:民生与法2015-07-09 10:41:50 建议 问题

根据论坛的安排,我介绍一下环保非诉执行方面的问题。刚才浙江省高级人民法院的同事也提到了环保非诉案件,这是怎么回事呢,我过去一直在行政庭工作,所以安排我做这方面的介绍。

我们知道,现在环境司法保障提到比较多的刑事案子、民事案子和行政案子,浙江高院的同志也说了有2/3是非诉执行的。我们山东也是这样的情况,非诉执行占的比较大的比例。非诉执行是什么意思呢,行政机关做了一个决定,包括处罚决定、责令停止或者关闭,很多行政机关没有强制执行权,需要申请法院执行。我们国家有强制执行权,海关、工商等部门有,但是环保部门却没有这个执行权,这就需要向人民法院申请。新的《环保法》被称为史上最严厉的《环保法》,是不是有牙齿,就要看能否实际落实了。

加大处罚力度,赋予了查封扣押排污设备的权力,这是行政权力措施,在执行的时候需要到法院申请执行。有一个地方罚款几百万,但是可能没有真正落实,法院不给他执行,有的是逃避执行。从这个角度讲,这个问题与环境司法保障有关系,我们说的一大部分是非诉执行问题。与环保非诉执行有关的法律就是《行政强制法》,第53条规定当事人在法定期限内不复议不诉讼又不履行,没有强制执行权的行政机关可以向法院申请执行。法院通过强制执行,把环保的决定落实到位,对保障人民群众的环保权益、制裁违法行为非常有意义。这类案件没有经过诉讼,所以叫非诉执行案件。

对于这些案子的执行,法律上规定得很粗,但最高法院关于执行的司法解释里面第87条到第93条都对案件的管辖,包括哪个部门来执行,都有一些粗略的规定。申请环保局所在的基层法院管辖,程序上是先到法院立案庭申请,然后到行政庭审查,行政庭出裁定。如果需要强制执行就转到执行局,如果自动履行就结案了。但是在实际操作中,执行局一般不会进行强制执行,因为诉讼执行都执行不完,所以大部分还是在行政庭,这是实际操作的情况。

现在还缺少很明确的规定,这类非诉案件怎么审查怎么执行。对于非诉执行,行政诉讼法也是很粗的,就那么一条。我们去年做了规定,行政处罚决定或者强制决定成效了有执行的内容,没有复议和诉讼,又不履行,申请的期限是三个月。另外对于不执行的按照解释的规定三个明显,比如说明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据和明显损害被执行利益的。2012年以来,山东省非诉执行了700多件,每年大概是200件左右。这些案子在法院来说,行政审判里面并不是主流,但在基层法院占很大的比例。2005年东营中院审结了胜利油田的处罚案件,标的额执行到位是六千多万,这些案子也产生了比较广泛的社会影响。

对于非诉执行现在存在的问题,我简单的梳理了一下。从我们了解的情况看,缺乏相关的法律规定,没有可操作性。不仅是罚款,非诉执行都是这样。另外就是司法理念上存在偏差,都认为诉讼是主业,非诉执行是副业,另外执行也不收费,出现执行错误还涉及到赔偿问题。山东每年200多件非诉执行,实际数量远远大于这个。包括我们刚刚出台了《关于加强环境保护的意见》,领导还说法院做这些做什么。就认为这是环保局的事,怎么需要我们法院执行。

以前《行政诉讼法》开宗明义的立法目的就是维护和监督。过去我们干行政审判都知道,对诉讼是监督,非诉是对行政机关的维护和支持,是支持行政机关的工作。过去工作强调通过诉讼监督,非诉维护和支持,来协调两者的关系。现在法律修改,把维护去掉了,突出了监督,很多法院更加觉得行政机关干的事我们就不去干了。

再就是执行机构力量不健全,没有力量执行。全国的情况应该差不多,山东是刑事案子最多的,大部分基层法院刑事庭只有三个人,诉讼案子没有人去审了。像计生社会抚养费,都得经过法院审核,执结率得达到多少,我们法院确实还没有足够的能力和人员。

有些案子执行难度确实很大,除了逃避执行的问题。我们知道环保执行有两类,金钱的处罚和责令关闭停产停业。我们了解行为法到位率比较多,责令关闭停产停业很少有执行。从我们了解的情况看,责令关闭停产停业社会影响比较大,涉及到社会稳定。让这些企业生产停水停电,如果有污染和放射性的,还需要一些技术方面的支持,在这方面的执行都比较困难。前段时间我们通过审委会制定了《加强环保审查执行的意见》,在这个基础上我们制定了土地的裁执分离。因为法院执行不了,环保部门又没有执行权,怎么办呢?现在我们法院就出个裁定,你申请了以后这类案子可以裁定给政府及相关部门组织实施,这样的话就可以把问题解决掉。

最后简单提三点建议。第一,完善相关规定,规范执行程序。希望最高院尽快出台非诉执行的司法解释,能明确执行程序,出现问题怎么解决,法院就没有后顾之忧了。第二,加强专门机构和力量的建设。上午领导们提到了成立环保资源审判庭,我们院6月4日宣布成立环保资源审判庭,东营中院成立三审合一的环境资源审判庭。在全国比较早有公益诉讼的案子,当时是环保局作为原告提起公益诉讼。另外还有6个基层法院,下一步能有综合性的机构上下联系比较通畅,不仅能解决诉讼的问题,对于非诉的执行也会起到很大的推动作用。第三,完善执行制度,把行政非诉执行案件纳入到法院执行案件的系统。目前法院执行局采取点对点查询系统,还有失信执行人名单、执行指挥中心等做法对执行很有作用。我们法院情况,大部分执行还是在行政庭,行政庭利用不了这些东西,查询财产或者其他的措施也没有,执行力度、执行有效性都不台乐观。能不能把非诉执行纳入到法院执行系统中,这样可以提高执行率。

这就是我汇报的几个方面,谢谢大家。

(张传毅 山东省高级人民法院环境资源审判庭副庭长)

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