环境经济政策呼之欲出

6月12日，环保部、国家发改委等8部委在北京联合召开环保专项行动部际联席会议，部署2014年环保专项行动。会上，环保部部长周生贤通报，19家企业因脱硫设施存在突出问题，被罚脱硫电价款或追缴排污费合计4.1亿元。

这是环保部史上开出的最大罚单。其中，五大电力集团均有下属子公司上榜，此外，华润、中石油、神华等央企子公司亦在榜中。

对此，受访专家普遍表示，“最大罚单”的开出表明国家在环境保护方面的决心以及执法力度的加强。而对于“最大罚单”能否罚出一片蓝天碧水，各方又存在质疑。

“‘杀鸡给猴看’的作用是明显的，这是对地方、企业的警示。”环保部环境与经济政策研究中心主任夏光认为，在新环保法实施之后，环保力度会不断增强，“最大罚单”的记录会不断被刷新，因环境问题引咎辞职的官员也会不断出现。

在环境恶化尚未得到有效遏制的当下，面对环境质量的拐点何时出现、如何破解等疑问，夏光认为，在惩处之外，最终的解决路径是寻找一条环境保护与经济发展相互协调、相互依赖的道路。“这是一个需要时间的过程。环保与经济的关系已经进入了一个新时期。”

目前，环境与经济政策研究中心正在制定一系列“环境经济政策”，将陆续推出。

“罚单”不等于污染治理

梳理环保部公布的《关于对2013年脱硫设施存在突出问题企业予以处罚的公告》，《民生周刊》记者发现，这19家企业的脱硫设施自投运后经常停运，长期超标排放，有的企业投运率甚至低于10%。

事实上，涉事企业并非首次遭罚，五大电力集团就曾因脱硫问题被公开处罚过，却没有达到预期的惩戒效果。

究其原因，全国工商联环境服务业商会秘书长、原全国人大环资委研究室办公室副主任骆建华表示，按照现行的环保法规，普遍存在污染企业“违法成本低、守法成本高”的现实。“4.1亿元罚单中，大部分是追回对企业非法享受的脱硫电价，以及对排污费的追缴。这些本来就是企业应该交的，真正的罚款并不多。”

“如果按照正常处理排污的成本，一天就要几十万元，一年排污成本高达几千万元。如果通过修改环保数据造假，企业只会被罚5万元，违法成本太低了。”自然大学创始人冯永锋说。

业内人士估算，4.1亿元的罚单平均到19家违规企业，每家企业受罚2000余万元。这一数字，对于年收入数百亿的国有企业来说，并不具有真正的震慑力。

值得注意的是，除了罚单外，环保部还要求19家涉事企业在30个工作日之内，编制完成烟气脱硫设施整改方案，并在今年年底之前完成整改任务，逾期没有完成的将依法从重处罚。

那么，企业如何反应？《民生周刊》记者了解到，几家涉事企业还没有积极反应，只有华电集团向媒体表示将尽快整改，但也没有具体措施。

业内人士分析，目前环保行政执法部门往往采用“以罚代刑”，对环境类案件一罚了之，不走司法程序，客观上纵容了环境污染行为的发生。而环保部统计数字显示，2013年各级环保部门全年共向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件706件，移送数量超过以往10年总和。

“过去环境保护主要是靠行政手段，像对于污染物超标排放的企业，通过罚款、限期治理、关停等手段进行整改，行政成本高昂但效果有限。未来，环境保护管理应更多地用经济手段。”对如何避免监管手段“一罚了之”、违规企业屡罚屡犯的现象，骆建华提出了自己的建议。

他进一步阐述，应该并用行政、司法、经济等多种手段，同时引导公众参与环境保护，使社公众成为环境质量的监督者。

“史上最严环保法”的力度

面对雾霾天气、饮水安全、土壤重金属污染等环境恶化的现实，以及长久以来环保执法疲软的重重困境，多数专家与环保人士将希望寄于2015年1月1日起施行的“史上最严环保法”。

据了解，多年来，我国涉及环境保护方面的法律大概有30余部，行政法规有90余部，还有大量的环保标准。换言之，我国的环保问题并不是因为缺乏规则，只是这些规则有一些已经落后于实践，没有操作性。

而经过四审的新环保法对环境保护的基本制度做出规定。比如环境规划、环境标准、环境监测、生态保护补偿、排污许可等方面都做出一些新的安排。特别是规定了环境公益诉讼，增加了对污染企业实施诚信档案、行政拘留、按日连续计罚、罚款上不封顶等。在加大相关执法机构执法权限的同时，也相应加大了相关的法律责任，比如增加了地方政府和环保部门主要负责人引咎辞职制度；专门设立“信息公开和公众参与”章节。

骆建华认为，新环保法对处理好环境与发展的关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系给出了答案。

“我们从来不缺少环保理念。只是环境保护一直在为经济发展让路。”他说，我国环境管理从1972年开始起步，在1984年环境保护被明确为基本国策，1992年制定《环境与发展十大对策》中提出“可持续发展”的思想。但是，改革开放以来，环境质量至少3次受到经济增长所带来的冲击。

“第一次在上世纪80年代中期，乡镇企业全面突起。第二次是1992年后，市场经济进一步开放。第三次就是2008年全球金融危机后，四万亿资金拉动经济增长带来的。”

“此次法律明确规定‘保护优先’原则，这是第一次将环境保护置于优先位置，是环保理念上的一次突破。”骆建华强调。

“如果没有力度，还不如不修。”夏光向《民生周刊》记者介绍，环境与经济政策研究中心也参与了新环保法的修订，在“小修小补”的最初几稿中，研究中心都投出了反对票。

对于“保护优先”的原则写入新环保法，夏光表示支持。同时，他也谈到修法团队中专家对“保护优先”的不同理解。有专家认为是相对于经济发展而言，环境保护要优先；而另一方专家认为相对于污染事后治理，预先保护是更重要。

他回忆道，在修法研讨之初，研究中心曾提出使用“环境优先”这一含义更明晰的用词，但由于部分修法专家还无法完全接受这一理念，所以终稿还是选择了“保护优先”的用词，而如何理解则由公众选择。“都是强调环境保护的重要性，可以不用拘泥于文字。”

此外，除了肯定新环保法的亮点外，夏光、骆建华同时建议，可以完善政府官员环境绩效考核。“虽然中央对干部的考核评价办法都做了修改，但绿色考核对官员任免环节的影响还不大。这需要高层‘指挥棒’的扭转，否则一味要求地方官员搞绿色发展，他们是听不进去的。”

在环保与经济间寻找平衡

“环保法修改的根本目的还是要调整环境与经济发展关系。要促进经济的转型，从而推动环境质量的逐步改善。”环保部政策法规司副司长别涛曾表示。

“环境保护不是经济发展对立面，反而是一个促进因素。”夏光认为环境保护是经济发展的驱动因素。他分析道，目前环境与经济的关系越来越密切，两者之间相互协调和互相促进的一面已经显现出来。比如现在的情况下，环境容量已经无法承载经济的发展，所以必须改变经济发展方式和路径。而改变经济发展方式，使非绿色经济转向绿色经济，又要回过头来从加强环境保护的法律法规和标准做起。

“改变经济发展方式，由过去的资源消耗模式转到资源节约模式是一个必然趋势。此外，在环境保护的促进下，也在形成一个新的市场，像环保产业就是由于百姓的需求而发展起来的。”

夏光解释说，绿色经济是低碳经济、循环经济和生态经济的统称。它需要国家政策的支持。

据了解，2010年，联合国发布报告称，要在全球范围内推行绿色新政，以扭转环境污染问题，并通过绿色新政应对经济危机和金融危机带来的经济衰退。

我国的节能环保产业过去这几年发展很快，每年大概以平均15%的速度增长，主要在治理污染、节约能源方面起作用。近年来，随着经济走向低迷，国务院希望把节能环保产业作为拉动经济的新引擎，成为中国经济的支柱产业。

据记者了解，目前，环境与经济政策研究中心正在制定一系列“环境经济政策”，涉及绿色信贷、绿色保险、绿色证券等，将陆续推出。这些政策所释放的市场信号和政策信号，将加强绿色经济在市场上的竞争力，避免市场的逆淘汰。

但对于能否在保护环境和经济增长之间寻找到恰当的平衡点，骆建华并不乐观。他认为在保稳定、创造一定就业岗位的背景下，环境和经济发展之间是存在内在冲突的，两者相互矛盾，想达到最理想的双赢状态非常不易。

“只要我国还提出对经济增长GDP的目标，基本无法避免环境与经济之间的冲突。在上层制定GDP目标后，这一数字到下级政府就会层层放大。更多的地方政府还是选择重化工业拉动经济增长”。

对于环境质量的拐点何时出现的疑问，骆建华认为，随着环保投入增加，以及以钢铁、水泥为代表的高耗能、高污染产品的峰值点出现，预计2020年前后，我国主要污染物排放将会陆续达到峰值，污染排放全面下降的时代将会到来；2030年中国环境污染有望得到全面控制，环境状况开始全面好转。

“现在，污染治理占GDP的比重刚刚临近2%。从2002年到2012年，用于污染物治理的资金加起来是4万亿元。如果今后10年都是投入GDP的2%的话，要投入10万亿元。如果有这10万亿元的投入，我国环境质量会有大的改善。”（本刊记者   陈沙沙）